Régime de pensions du Canada (RPC) – autre

Motifs et décision

Décision

Une prorogation du délai pour interjeter appel et la permission d’en appeler sont accordées.

Introduction

[1] Il est ici question de demandes de permission d’en appeler portant sur des décisions toutes deux rendues le 16 mai 2016 par la division générale du Tribunal de la sécurité sociale du Canada (Tribunal), dans lesquelles il a été conclu que le Tribunal n’avait pas compétence pour déterminer si le défendeur avait eu raison de mettre fin aux prestations d’enfant de cotisant invalide (PECI) des demandeurs et d’exiger le remboursement de ce qu’il a jugé constituer des trop-payés.

Fusion des demandes

[2] Comme ces deux demandes de permission d’en appeler portent sur la même question de droit (et ne différent que par leurs faits respectifs, qui ne sont pas déterminants), j’estime qu’il convient d’en traiter conjointement, comme le permet l’article 13 du Règlement sur le Tribunal de la sécurité sociale. Je suis convaincu, en procédant de la sorte, qu’aucune des parties ne sera victime d’injustice.

Contexte

[3] Les demandeurs son frère et sœur. A. B. (A. B.) et né en mars 1991 et M. B. (M. B.) et née en janvier 1993.

[4] Les deux demandeurs soutiennent que H. B. est leur père, et que celui-ci est marié à leur mère, J. B.

[5] H. B. a immigré au Canada en juin 1996, et a présenté une demande de pension d’invalidité au titre du Régime de pensions du Canada (RPC) en mars 2001. Le défendeur a approuvé sa demande en octobre 2001.

[6] En avril 2002, J. B. a demandé des PECI au nom des demandeurs. Elle prétendait que H. B., le cotisant invalide, était leur père. Le défendeur a approuvé cette demande, et des prestations d’enfant étaient payables à J. B.  à compter de janvier 2001.

[7] En avril 2008, une enquête a été lancée pour déterminer si H. B. était bien le père des enfants pour qui J. B. touchait des PECI. En octobre 2012, après une série d’entrevues et un examen minutieux des documents dont ils disposaient, les services d’intégrité du défendeur ont conclu que les certificats de naissance et de mariage fournis par les demandeurs étaient vraisemblablement frauduleux. Dans des lettres distinctes datées du 7 novembre 2012, l’intimé a informé les demandeurs qu’ils n’avaient pas prouvé qu’ils étaient les enfants de H. B. On a fait savoir à A. B. et à M. B. que des sommes respectives de 5 437 $ et de 3 751 $ leur avaient été versées en trop, pour les périodes où ils avaient été inscrits à l’école après l’âge de 18 ans.

Questions en litige

[9] Voici les deux questions auxquelles il faut répondre à ce stade :

• Convient-il de proroger le délai pour la présentation de la demande de permission d’en appeler?
• L’appel a-t-il une chance raisonnable de succès?

[10] La réponse à la première question dépendra, en partie, de la réponse à la seconde question.

Droit applicable

Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social

[11] Conformément à l’alinéa 57(1)b) de la Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social (Loi sur le MEDS), qui est entrée en vigueur le 1^er avril 2013, un appelant dispose de 90 jours pour interjeter appel à la division d’appel. La division d’appel peut décider de proroger ce délai d’au plus un an, au titre du paragraphe 57(2) de la Loi sur le MEDS.

[12] Aux termes des paragraphes 56(1) et 58(3) de la Loi sur le MEDS, « il ne peut être interjeté d’appel à la division d’appel sans permission » et la division d’appel « accorde ou refuse cette permission. » Le paragraphe 58(2) de la Loi sur le MEDS prévoit que « la division d’appel rejette la demande de permission d’en appeler si elle est convaincue que l’appel n’a aucune chance raisonnable de succès. »

[13] Conformément au paragraphe 58(1) de la Loi sur le MEDS, les seuls moyens d’appel sont les suivants :

1. a) la division générale n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence;
2. b) elle a rendu une décision entachée d’une erreur de droit, que l’erreur ressorte ou non à la lecture du dossier;
3. c) elle a fondé sa décision sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.

[14] La demande de permission d’en appeler est une étape préliminaire à une audience sur le fond du litige. C’est un premier obstacle à franchir pour un demandeur, mais cet obstacle est inférieur à celui auquel il devra faire face lors de l’audience de l’appel sur le fond. À l’étape de la demande de permission d’en appeler, un demandeur n’a pas à prouver sa thèse.

[15] La Cour d’appel fédérale a conclu que la question de savoir si une partie dispose d’une cause défendable en droit revient à se demander si elle a une chance raisonnable de succès sur le plan juridique – Canada (MDRH) c. Hogervorst; Fancy c. Canada (P.G.)^{Note de bas de page 2}.

Régime de pensions du Canada

[16] Le paragraphe 44(1) du RPC prévoit qu’une PECI doit être payée à chaque enfant d’un cotisant invalide à certaines conditions.

[17] Au sens du paragraphe 42(1) du RPC, l’enfant d’un cotisant s’entend notamment de l’enfant naturel du cotisant, de l’enfant qui a été adopté légalement ou de fait par le cotisant alors que l’enfant était âgé de moins de 21 ans, ou l’enfant dont, légalement ou de fait, le cotisant avait la garde et la surveillance avant que cet enfant atteigne 21 ans.

[18] Le paragraphe 42(1) du RPC définit également l’enfant d’un cotisant comme un enfant qui est âgé de moins de 18 ans, ou qui est âgé de 18 ans ou plus mais de moins de 25 ans et fréquente à plein temps une école ou une université selon la définition qu’en donnent les règlements.

[19] Aux termes du paragraphe 66(1) du RPC, « [u]ne personne ou un ayant droit qui a reçu ou obtenu, par chèque ou autrement, un paiement de prestation auquel elle n’a pas droit, ou à qui a été payée une prestation dont le montant excédait celui auquel elle avait droit, doit immédiatement retourner le chèque ou le montant, ou l’excédent, selon le cas. »

[20] Le paragraphe 66(2) du RPC prévoit que « [l]a prestation ou la partie de celle-ci que touche une personne et à laquelle elle n’a pas droit constitue une créance de Sa Majesté dont le recouvrement peut être poursuivi en tout temps à ce titre devant la Cour fédérale ou tout autre tribunal compétent […]. »

[21] Conformément au paragraphe 66(4) du RPC, dans le cas où le ministre (le défendeur, en l’espèce) est convaincu qu’un avis erroné ou une erreur administrative survenus a eu pour résultat que soit refusé à une personne, selon le cas

1. a) une prestation à laquelle elle aurait eu droit,
2. b) le partage des gains non ajustés ouvrant droit à pension,
3. c) la cession d’une pension de retraite,

le ministre prend les mesures correctives qu’il estime indiquées pour placer la personne en question dans la situation où cette dernière se retrouverait s’il n’y avait pas eu avis erroné ou erreur administrative.

[22] En application de l’article 75 du RPC, lorsqu’une PECI est payable à un enfant d’un cotisant invalide, le paiement doit en être fait à la personne qui a la garde et la surveillance de l’enfant qui n’a pas atteint l’âge de 18 ans.

[23] Le paragraphe 76(1) du RPC prévoit qu’une PECI cesse d’être payable avec le paiement pour le mois au cours duquel :

1. a) l’enfant cesse d’être un enfant à charge;
2. b) l’enfant meurt;
3. c) la prestation d’invalidité du cotisant cesse d’être payable;
4. d) l’enfant est adopté légalement ou de fait par quelqu’un d’autre que le cotisant invalide ou son époux ou conjoint de fait, à moins que le cotisant invalide n’entretienne l’enfant au sens où l’entendent les règlements;
5. e) la personne visée par la définition d’« enfant » à l’article 42 du fait qu’elle était sous la garde ou la surveillance du cotisant invalide, n’est plus sous la garde ou la surveillance de celui-ci.

[24] L’article 52 du RPC Règlement sur le Régime de pensions du Canada (Règlement) fait état des renseignements et des preuves que peut demander le ministre dans le but de déterminer l’admissibilité d’un requérant à une prestation, le montant de la prestation auquel a droit le requérant, ou l’admissibilité d’un requérant à continuer de toucher une prestation. Dans le cadre de l’information et de la preuve qui peuvent être demandées, on peut notamment demander si l’enfant à charge du cotisant invalide est véritablement son enfant.

[25] Le paragraphe 59(1) du Règlement sur le RPC est ainsi libellé :

Lorsque la Loi ou le présent règlement exige qu’il y ait des preuves pour déterminer si un bénéficiaire peut recevoir des prestations ou continuer à en recevoir et, qu’à la demande du ministre, le bénéficiaire produit des preuves jugées insatisfaisantes par le ministre, ou omet de produire les preuves demandées, le ministre peut, sur avis écrit de 30 jours, suspendre le paiement des prestations jusqu’à ce que le bénéficiaire ait soumis les preuves requises qui permettent au ministre d’être convaincu quant à son admissibilité à recevoir les prestations.

Gattellaro

[26] Pour déterminer s’il convient de proroger le délai pour faire appel, un tribunal administratif doit apprécier les quatre facteurs énoncés dans l’affaire Canada (MDRH) c. Gattellaro^{Note de bas de page 3}.

1. a) Le demandeur a-t-il démontré l’intention persistante de poursuivre l’appel?
2. b) Le retard a-t-il été raisonnablement expliqué?
3. c) La prorogation du délai causerait-elle un préjudice à l’autre partie?
4. d) La cause est-elle défendable?

[27] Le poids qu’il faut accorder à chacun des facteurs énoncés dans l’affaire Gattellaro peut varier et, parfois, d’autres facteurs peuvent aussi s’avérer pertinents. La considération primordiale est celle de savoir si l’octroi d’une prorogation de délai serait dans l’intérêt de la justice – Canada (P.G.) c. Larkman^{Note de bas de page 4}.

Observations des demandeurs

[28] Dans leurs demandes de permission d’en appeler, les demandeurs ont affirmé que la division générale a erré en fondant sa décision sur des chefs de compétence [traduction] « hypo-techniques ». Après que le défendeur eût avisé les demandeurs de leur inadmissibilité à des PECI et demandé le remboursement de prestations déjà versées, il les a informés de leur droit de porter la décision en appel devant la section de la sécurité du revenu du Tribunal. Les demandeurs ont dûment fait appel à la division générale et soumis leurs réponses écrites aux questions du membre responsable. On ne leur a jamais dit, au cours du processus, qu’ils interjetaient appel devant la mauvaise instance. La division générale n’a pas évalué les nombreux éléments de preuve documentaire que les demandeurs avaient produits pour prouver qu’ils étaient les enfants du cotisant invalide; ce n’est qu’à la toute fin de l’instance que la division générale leur a fait savoir que leur cause dépassait sa compétence.

Analyse

[29] Je constate que les deux demandes de permission d’en appeler ont été présentées après le délai prévu de 90 jours. Les décisions rendues par la division générale ont été envoyées le 16 mai 2016 à leur adresse de domicile commune, en Inde, puis le Tribunal a reçu leurs demandes de permission d’en appeler le 5 octobre 2016, soit 141 jours plus tard et après l’échéance de 90 jours fixée par le paragraphe 57(1) de la Loi sur le MEDS. Dans leurs demandes de permission d’en appeler, ni l’un ni l’autre des demandeurs n’ont déclaré qu’ils avaient seulement reçu leurs décisions le 2 août 2016, et ils n’ont aucunement expliqué le retard de livraison.

[30] Pour déterminer s’il convient d’accorder un délai supplémentaire pour interjeter appel, j’ai examiné et apprécié les quatre facteurs énoncés dans l’affaire Gattellaro.

Intention persistante de poursuivre l’appel

[31] Les demandeurs, de même que leur mère, ont fait l’objet d’enquêtes du défendeur concernant leur admissibilité aux PECI pendant plus de huit ans. Le dossier montre que, depuis 2012, moment où ils ont appris pour la première fois que le défendeur souhaitait obtenir un remboursement, les demandeurs ont défendu leurs prétentions avec acharnement et se sont prévalus de tous les recours dont ils disposaient. Comme le retard du dépôt de leurs demandes n'est qu'à peine d’un mois (en présumant un délai de livraison typique de 10 jours), je suis prêt à donner aux demandeurs le bénéfice du doute sur cette question et j’estime qu’ils avaient l’intention persistante de poursuivre leurs appels.

Retard raisonnablement expliqué

[32] Même si la formule de demande de permission d’en appeler demande explicitement de fournir une explication au retard, les demandeurs n’ont pas expliqué pourquoi leurs observations ont été présentées après le délai prévu de 90 jours. Cependant, je remarque que les demandeurs vivent dans une région de l’Inde qui semble être rurale, et cela pourrait être la raison pour laquelle ils ont seulement reçu la décision de la division générale plus de deux mois après sa mise à la poste.

Préjudice à l’autre partie

[33] Étant donné la période de temps relativement courte qui s’est écoulée depuis l’expiration du délai fixé par la loi, il est peu probable que les intérêts du défendeur soient lésés si un délai supplémentaire était accordé aux demandeurs pour qu’ils fassent appel. Je ne crois pas que la capacité du défendeur à se défendre, vu ses ressources, serait indûment amoindrie si le délai était prorogé.

Cause défendable

[34] Les demandeurs affirment essentiellement, dans leurs observations, que la division générale a eu tort de conclure qu’elle n’était pas habilitée à instruire leurs appels sur le fond. Après avoir examiné le droit et la jurisprudence applicables, j’estime que ce moyen d’appel confère à l’appel au moins une chance raisonnable de succès. 

[35] La division générale a commencé son analyse en notant les dispositions (paragraphes 66(1) et (2) du RPC et paragraphe 51(9) du Règlement sur le RPC) sur lesquelles s’est fondé le défendeur pour mettre fin aux PECI des demandeurs et pour demander le remboursement des prestations déjà versées. Elle a ensuite déclaré que [traduction] « [l]’arrêt faisant autorité en matière de compétence, pour des causes comme celle-ci, est la décision rendue par la Cour d’appel fédérale dans Pincombe […] », laquelle traite du pouvoir discrétionnaire du ministre, en vertu du paragraphe 66(4) du RPC, pour prendre des mesures correctives dans le cas où une personne s’est vu refuser des prestations en raison d’un avis erroné ou d’une erreur administrative. En fin de compte, la division générale a conclu que le Tribunal ne pouvait pas entendre un appel contre une décision discrétionnaire du ministre, qui ne peut faire l’objet d’un contrôle que si une demande à cet effet est présentée à la Cour fédérale.

[36] À mon sens, le raisonnement de la division générale soulève deux questions. Premièrement, je ne suis pas sûr qu’on puisse dire que la décision du ministre, de refuser aux demandeurs des PECI et d’exiger un remboursement, était discrétionnaire. Même si le paragraphe 59(1) du Règlement sur le RPC permet effectivement au ministre d’user de son pouvoir discrétionnaire pour évaluer la preuve relative à l’admissibilité, l’essence de l’admissibilité est énoncée au paragraphe 44(1) du RPC, qui précise qu’une PECI doit être payée à chaque enfant d’un cotisant invalide. Si tel est le cas, il existerait un droit d’appel au Tribunal en vertu des articles 81 et 82 du RPC, qui donnent un recours aux bénéficiaires qui ne sont « pas satisfait[s] d’un arrêt concernant le montant d’une prestation qui [leur] est payable […] ».

[37] Deuxièmement, même si elle a cité dans sa décision le paragraphe 66(4) et l’arrêt Pincombe, la division générale n’a jamais précisé de quel « avis erroné ou erreur administrative » du défendeur il était question. Si la division générale fait référence à la décision originale du défendeur d’approuver les demandes de PECI des demandeurs, je ne suis pas sûr qu’il s’agisse là d’un « conseil » ou d’une « erreur », ou qu’elle soit « administrative ». Il s’agirait plutôt d’une décision de fond – une décision pour laquelle, de prime abord, la réparation prévue au paragraphe 66(4) est inopérante.

[38] Pour cette raison, je crois qu’il est possible de soutenir que Pincombe et ses successeurs ne s’appliquent pas en l’espèce. Une première lecture du paragraphe 66(4) donne à penser que cette disposition visait à aider les prestataires qui se sont vu refuser, en raison d’erreurs administratives, des prestations auxquelles ils auraient autrement été admissibles; à première vue, cette disposition n’est donc pas un mécanisme permettant au ministre de rendre ou de corriger des décisions de fond sur l’admissibilité. Il faut noter que les demandeurs n’ont jamais prétendu qu’on leur avait refusé des prestations en raison d’une erreur administrative ou d’un avis erroné, et que le ministre n’a jamais admis avoir commis une telle erreur; c’est plutôt à la lumière d’une enquête exhaustive que le ministre a délibérément décidé de refuser des prestations aux demandeurs. L’erreur qui aurait alors pu être commise aurait été d’avoir accordé au départ des prestations aux demandeurs, mais encore là, le ministre pourrait plaider que cela avait seulement été le cas en raison de déclarations frauduleuses.

[39] Je pense également que les demandeurs disposent potentiellement d’un argument au motif que la division générale aurait ignoré un principe de justice naturelle. Je remarque que le défendeur n’a jamais soutenu, dans les observations qu’il a présentées à la division générale, que cette question excédait la compétence du Tribunal; en effet, il a plutôt formulé des arguments à l’encontre de l’admissibilité des demandeurs à des PECI sur le fond, et a manifestement tenu pour acquis que la division générale examinerait la preuve sur ce fondement. Pour sa part, la division générale a ensuite tenu une audience au moyen de questions et de réponses écrites, ce qui donne à penser qu’elle allait évaluer la preuve concernant la paternité du père des demandeurs. Il n’a jamais été demandé aux parties de présenter des observations sur la question de la compétence, et ce n’est que lorsque la décision a été rendue qu’elle s’est révélée avoir constitué un véritable enjeu pour la division générale. On pourrait dire que le refus de la division générale d’examiner l’appel sur le fond émergeait d’une sorte de processus sommaire dans le cadre duquel les demandeurs se sont bel et bien vus privés de leur droit d’être entendus.

Conclusion

[40] Comme les quatre facteurs de la décision Gattellaro sont favorables aux demandeurs, j’ai conclu que la présente affaire est un cas où il est judicieux de proroger le délai de 90 jours pour faire appel en vertu du paragraphe 57(2) de la Loi sur le MEDS. J’ai été capable de déduire que les demandeurs disposaient d’une explication raisonnable à leur retard et constaté qu’ils avaient démontré l’intention persistante de poursuivre leurs appels. J’ai également jugé qu’il était peu probable que les intérêts du défendeur soient lésés si le délai pour faire appel été prorogé. Par-dessus tout, j’ai conclu qu’ils disposaient d’une cause défendable au motif que la division générale avait commis une erreur de droit en statuant qu’elle n’était pas habilitée à instruire leurs appels sur le fond.

[41] C’est aussi pour cette dernière raison que j’accorde la permission d’en appeler. J’invite les parties à présenter leurs observations sur la pertinence de tenir une nouvelle audience et, si une audience s’avère nécessaire, sur le type d’audience qui convient.

[42] Cette décision accordant la permission d’en appeler ne présume aucunement de l’issue de l’appel sur le fond du litige.