Régime de pensions du Canada (RPC) – autre

Décision et motifs

Aperçu de la décision

[1] L’appel est accueilli.

[2] N. L. (requérante) a commencé à recevoir sa pension de retraite du Régime de pensions du Canada (RPC) en avril 2015. En août 2017, elle a fait une demande de pension d’invalidité du RPC. Service Canada^{Footnote 1} a rejeté la demande, car il était trop tard pour que la requérante annule sa pension de retraite en faveur d’une pension d’invalidité. En janvier 2018, Service Canada a rendu une décision découlant d’une révision. La requérante n’a pas appelé de cette décision à la division générale du Tribunal.

[3] La requérante a fait une demande de prestation d’invalidité après-retraite (PIAR) en janvier 2019. En mai 2019, Service Canada a décidé que la requérante n’était pas admissible à la PIAR parce qu’elle n’avait pas [traduction] « suffisamment de gains et de cotisations pour la période minimale d’admissibilité de janvier 2019 ou après^{Footnote 2} ». La requérante a appelé de cette décision découlant d’une révision à la division générale.

[4] La division générale a décidé que la requérante n’était pas admissible à la pension d’invalidité du RPC ou à la PIAR. J’ai conclu que la division générale n’avait pas le pouvoir de trancher la question de l’admissibilité de la requérante à une pension d’invalidité du RPC. J’ai aussi conclu que la division générale avait commis une erreur de droit concernant la PIAR. J’ai conclu que la requérante répondait aux exigences de cotisation pour la PIAR en janvier 2019.

Questions en litige

[5] Voici les questions en litige dans cet appel :

1. La division générale a-t-elle commis une erreur de compétence en décidant de l’admissibilité de la requérante à la pension d’invalidité?
2. La division générale a-t-elle commis une erreur de droit en décidant si la requérante répondait aux exigences de cotisation pour la PIAR?
3. Si la division générale a commis des erreurs, comment devrais-je les corriger?

1. Pension d’invalidité : Erreur de compétence

La division générale a excédé sa compétence en décidant de l’admissibilité de la requérante à la pension d’invalidité.

[6] Un des moyens d’appel à la division d’appel est que la division générale a excédé sa compétence^{Footnote 3}.

[7] La compétence du Tribunal (son pouvoir ou son autorité de trancher certaines questions) lui est conférée par la loi. Selon le RPC, les parties qui ne sont pas satisfaites d’une décision découlant d’une révision peuvent interjeter appel de cette décision au Tribunal^{Footnote 4}. La Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement (Loi sur le MEDS) donne à la division générale du Tribunal l’autorité de trancher ces appels^{Footnote 5}.

[8] Les deux parties conviennent que la division générale a commis une erreur de compétence.

[9] La requérante n’a pas interjeté appel de la décision découlant d’une révision concernant la pension d’invalidité au Tribunal. Elle n’a pas non plus demandé à la division générale d’ajouter cette décision à la question portée en appel. Puisque la requérante n’a pas interjeté appel de cette décision découlant d’une révision, la division générale a excédé sa compétence en tranchant la question de la pension d’invalidité.

2. Prestation d’invalidité après-retraite : Erreur de droit

La division générale a mal interprété ou appliqué la loi concernant les exigences de cotisation et la période minimale d’admissibilité pour la PIAR.

[10] Un autre moyen d’appel à la division d’appel est que la division générale a commis une erreur de droit en rendant sa décision^{Footnote 6}.

[11] Selon l’article 44(1)(h) du Régime de pensions du Canada, la PIAR doit être payée au bénéficiaire d’une pension de retraite qui n’a pas atteint l’âge de 65 ans, qui est invalide et qui « a versé des cotisations de base pendant au moins la période minimale d’admissibilité^{Footnote 7} ». La période minimale d’admissibilité pour la PIAR (que j’appellerai la PMA de la PIAR par la suite) est établie à l’article 44(4) :

[L]e cotisant n’est réputé avoir versé des cotisations de base pendant au moins la période minimale d’admissibilité que s’il a versé des cotisations de base sur des gains qui sont au moins égaux à son exemption de base, compte non tenu du paragraphe 20(2), selon le cas :

1. a) pendant au moins quatre des six dernières années;
2. b) pendant au moins vingt-cinq années dont au moins trois dans les six dernières;
3. c) pour chaque année subséquente au mois de la cessation de la pension d’invalidité ou de la prestation d’invalidité après-retraite.

[mis en évidence par la soussignée]

[12] L’article 44(4)(b) s’applique au cas présent, car la requérante a fait des cotisations valides au RPC pendant plus de 25 ans.

Les « six dernières » années sont les années civiles complètes précédentes.

[13] La division générale a jugé que la requérante ne répondait pas à l’exigence d’avoir fait des cotisations valides au cours de trois des six dernières années, en se fondant sur les « six dernières » années comme étant de 2014 à 2019^{Footnote 8}.

[14] À l’audience, la requérante et la représentante du ministre ont convenu que pour la demande de PIAR du 12 janvier 2019 de la requérante, les six dernières années étaient les années 2013 à 2018. Les deux parties ont convenu que la requérante répondait à l’exigence de cotisation pour la PIAR qui se trouve à l’article 44(4)(b), puisqu’elle a versé des cotisations valides en 2013, en 2014 et en 2016.

[15] Toutefois, dans les observations présentées après l’audience, la représentante du ministre a affirmé qu’il était aussi possible d’utiliser l’année de la demande et les cinq années précédentes (2014 à 2019)^{Footnote 9}. Elle n’a pas fourni d’argument pour appuyer cette affirmation.

[16] Lorsque j’examine quelles sont les six dernières années mentionnées à l’article 44(4), je dois tenir compte du texte, du contexte et de l’objet de la disposition^{Footnote 10}. Je vais commencer par le texte.

[17] Parfois, les « dernières » années font référence aux années à la fin d’une période déterminée^{Footnote 11}; par exemple, la dernière année de leur mariage, les cinq dernières années de sa carrière ou les six dernières années de sa période cotisable. L’article 44(4) ne mentionne pas la période cotisable ou toute autre période durant laquelle les six années doivent avoir lieu. Par conséquent, « les six dernières » années ne peut pas signifier les six dernières années d’une période précise.

[18] Si elles n’ont pas lieu durant une période déterminée, les « dernières » années font référence aux années précédentes^{Footnote 12}. Les six années qui précèdent le 12 janvier 2019 pourraient être du 12 janvier 2013 au 11 janvier 2019 (six ans de janvier à janvier). Toutefois, la section des définitions du Régime de pensions du Canada précise qu’une année est une « année civile^{Footnote 13} ». Une année civile est une période de 12 mois consécutifs allant du 1^er janvier au 31 décembre^{Footnote 14}. L’article 44(4) ne donne pas l’option de prendre en considération les périodes qui font seulement partiellement partie d’une année civile. Par conséquent, les « six dernières » années doit faire référence aux six années civiles complètes (de janvier à décembre) précédentes. Il s’agit là de son sens ordinaire et grammatical.

[19] Le texte de l’article 44(4) est particulièrement important à son interprétation, car les mots utilisés ont un seul sens raisonnable^{Footnote 15}. Néanmoins, je dois quand même examiner le contexte et l’objet pour m’assurer que ma compréhension des mots n’est pas erronée^{Footnote 16}.

[20] La PIAR est l’une des diverses prestations du RPC qui est accordée dans le cas d’une invalidité, d’une retraite ou d’un décès. Les pensions d’invalidité sont payables jusqu’à l’âge de 65 ans, alors que les pensions de retraite peuvent commencer dès l’âge de 60 ans. Il est possible de passer d’une pension de préretraite à une pension d’invalidité, mais seulement pendant une période limitée^{Footnote 17}. Cela pourrait désavantager les personnes qui deviennent invalides après avoir commencé à toucher leur pension de retraite et avant l’âge de 65 ans. La PIAR a été introduite précisément pour les personnes invalides qui prennent une retraite anticipée : une somme égale à la composante à taux fixe de la pension d’invalidité^{Footnote 18} est versée en plus de la pension de retraite du RPC jusqu’à l’âge de 65 ans.

[21] Le RPC fonctionne comme un régime d’assurance, où l’admissibilité dépend des cotisations. La pension d’invalidité, la prestation de décès, la pension de survivant, la prestation d’enfant de cotisant invalide, la prestation d’orphelin et la PIAR exigent toutes qu’une personne ait « versé des cotisations de base pendant au moins la période minimale d’admissibilité^{Footnote 19} ». La période minimale d’admissibilité varie d’une prestation à l’autre^{Footnote 20}. L’objectif d’une période minimale d’admissibilité est de restreindre les prestations aux personnes avec un certain niveau de cotisation au RPC.

[22] Lorsque le législateur a introduit la PIAR, il a établi des exigences de cotisation qui étaient différentes de celles qui étaient en place pour la pension d’invalidité. À l’article 44(2), la période minimale d’admissibilité pour la pension d’invalidité est trois ou quatre des « six dernières années civiles comprises, en tout ou en partie, dans [l]a période cotisable [du cotisant] », la période cotisable se terminant par le mois d’invalidité. À l’article 44(4), la période minimale d’admissibilité pour la PIAR est simplement trois ou quatre des « six dernières » années; la phrase n’est pas précisée davantage.

[23] Le fait de ne pas rattacher la PMA de la PIAR à la période cotisable et de ne pas tenir compte des années partielles était un choix délibéré. Le législateur aurait pu étendre la définition de l’article 44(2) à la PIAR, mais il ne l’a pas fait. Il aurait aussi pu choisir une période déterminée pour la PMA de la PIAR et inclure les années partielles (par exemple, « les six dernières années civiles comprises, en tout ou en partie, dans la période se terminant par la date de l’invalidité »), mais il ne l’a pas fait.

[24] L’utilisation d’une période d’admissibilité différente était aussi un choix logique. Les personnes faisant une demande de PIAR reçoivent déjà une pension de retraite, et leur période cotisable aurait pu se terminer jusqu’à cinq années plus tôt^{Footnote 21}. L’élimination de la période cotisable de l’équation permet de prendre en considération les cotisations plus récentes. Dans ce contexte, il est logique que le législateur ait choisi un critère d’admissibilité différent et plus simple pour la PIAR, tout en réalisant l’objet de restreindre l’admissibilité aux personnes avec un certain niveau de cotisations récentes.

[25] Les dispositions connexes du RPC portent sur le montant de la PIAR, le début et la fin des versements, les circonstances dans lesquelles la PIAR peut être rétablie et si une succession peut faire une demande de PIAR^{Footnote 22}. Aucune de ces dispositions ne mentionne d’exigence relative aux cotisations ou ne donne de précision concernant les six années qui constituent les « six dernières » années aux fins de la période minimale d’admissibilité.

[26] Pour résumer, je ne vois aucune contradiction entre le sens ordinaire des « six dernières » années à l’article 44(4), le contexte pertinent, et l’objet des exigences de cotisation pour la PIAR dans le RPC.

[27] Je conclus qu’à l’article 44(4), les « six dernières » années fait référence aux six années civiles complètes (de janvier à décembre) précédentes. Lorsque la requérante a fait une demande de PIAR le 12 janvier 2019, les six années civiles complètes précédentes étaient les années 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 et 2018. La division générale a commis une erreur de droit en interprétant que l’article 44(4) exigeait qu’elle prenne en considération l’année en cours en plus des cinq années précédentes, plutôt que simplement les six années civiles précédentes.

La requérante n’a pas « une PMA » se terminant le 31 décembre 2018.

[28] En plus d’avoir mal interprété l’article 44(4) (et probablement à cause de cela), la division générale a commis une erreur en établissant la PMA de la requérante.

[29] La division générale a affirmé que la PMA de la requérante avait pris fin le 31 décembre 2018^{Footnote 23}. Cela est inexact. La division générale a appliqué par erreur la pratique et la méthode pour calculer une PMA à date fixe pour la pension d’invalidité (que j’appellerai la PMA de la pension d’invalidité) à la PMA de la PIAR. La représentante du ministre semble avoir commis la même erreur lorsqu’elle a soutenu que la requérante ne pouvait pas « établir une PMA » après le 31 décembre 2018^{Footnote 24}.

[30] Il existe depuis longtemps une tendance à décrire la PMA de la pension d’invalidité comme une date unique. Pour la pension d’invalidité, une partie requérante doit répondre aux exigences de cotisation durant sa période cotisable, et cette période prend fin le mois où elle est devenue invalide^{Footnote 25} :

44(2) Pour l’application de [la pension d’invalidité et la prestation d’enfant de cotisant invalide y étant associée],

1. a) le cotisant n’est réputé avoir versé des cotisations de base pendant au moins la période minimale d’admissibilité que s’il a versé des cotisations de base au cours de sa période cotisable sur des gains qui sont au moins égaux à son exemption de base, compte non tenu du paragraphe 20(2), selon le cas :
   1. (i) soit, pendant au moins quatre des six dernières années civiles comprises, en tout ou en partie, dans sa période cotisable, soit, lorsqu’il y a moins de six années civiles entièrement ou partiellement comprises dans sa période cotisable, pendant au moins quatre années,
   2. (i.1) pendant au moins vingt-cinq années civiles comprises, en tout ou en partie, dans sa période cotisable, dont au moins trois dans les six dernières années civiles comprises, en tout ou en partie, dans sa période cotisable,
   3. (ii) pour chaque année subséquente au mois de la cessation de la pension d’invalidité;
2. b) la période cotisable d’un cotisant est la période qui :
   1. (i) commence le 1^er janvier 1966 ou au moment où il atteint l’âge de dix-huit ans, en choisissant celle de ces deux dates qui est postérieure à l’autre,
   2. (ii) se termine avec le mois au cours duquel il est déclaré invalide dans le cadre de l’alinéa (1)b),

[…]

[mis en évidence par la soussignée]

[31] Pour vérifier si les exigences de cotisation ont été satisfaites, il faut connaître la période cotisable; et pour connaître la période cotisable, il faut connaître la date à laquelle la personne est devenue invalide. Par exemple, si une personne est devenue invalide en juillet 2020, sa période cotisable prendrait fin en juillet 2020. Les six dernières années civiles comprises en tout ou en partie dans sa période cotisable seraient les années 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 et 2020. De plus, si elle avait des cotisations valides en 2016, 2017 et 2018 (plus 25 ans au total), elle répondrait aux exigences de cotisation à l’article 44(2)(a)(i.1).

[32] Étant donné que la date à laquelle une personne est devenue invalide n’est pas connue au moment où celle-ci fait une demande, Service Canada a adopté la pratique de déterminer la dernière date à laquelle une personne peut être réputée invalide et être toujours admissible à la pension d’invalidité. Service Canada appelle cette date la « PMA », même s’il ne s’agit pas réellement de la période minimale d’admissibilité décrite à l’article 44(2)(a). Pour calculer cette date, Service Canada cherche la plus récente période de six ans avec suffisamment d’années de cotisation. La date de fin de cette période peut être dans le passé, ou elle peut s’étendre dans l’avenir. Toutefois, la période minimale d’admissibilité réelle aux termes de l’article 44(2)(a)(i.1) serait 25 années plus 3 années comprises dans la période de 2015 à 2020 (car la période cotisable a pris fin en 2020). Une fois que Service Canada connaît la date à laquelle la personne est devenue invalide, il vérifie si cette dernière répond aux exigences de cotisation.

[33] En somme, la date de PMA unique est la date à laquelle Service Canada a établi que l’admissibilité aux prestations d’invalidité de la personne prendrait fin, plutôt que la période minimale d’admissibilité qui s’applique ultimement à sa situation.

[34] Cette pratique de décrire la période minimale d’admissibilité comme une date unique est propre à la PMA de la pension d’invalidité. Alors que Service Canada calcule une date de PMA fixe pour la pension d’invalidité à des fins pratiques, il n’y a aucune raison d’utiliser une approche semblable pour la PMA de la PIAR^{Footnote 26}. La PMA de la PIAR ne dépend pas d’une période cotisable encore indéterminée; elle requiert seulement la prise en considération des six années civiles précédentes. On peut facilement déterminer si une personne répond aux exigences de cotisation à la date de la demande^{Footnote 27}. Il n’est pas nécessaire de calculer une date unique pour la PMA de la PIAR.

[35] Comme il est établi à l’article 44(4), la PMA de la PIAR est une période d’admissibilité. Dans la présente affaire, la période minimale d’admissibilité de la requérante doit comprendre au moins 25 années de cotisations valides, dont au moins 3 années durant la période de 2013 à 2018 inclusivement^{Footnote 28}.

[36] Même s’il était important de connaître la date la plus récente à laquelle la requérante avait satisfait à la PMA de la PIAR, cette date ne serait pas le 31 décembre 2018. Le calcul ne s’effectuerait pas de la même façon que pour la PMA de la pension d’invalidité, car une période d’admissibilité différente est visée. La requérante a fait des cotisations valides pendant plus de 25 ans, y compris en 2013, en 2014 et en 2016. Elle répondait aux exigences de cotisation (on dit aussi « satisfaire à la PMA ») lorsqu’elle a fait sa demande de PIAR le 12 janvier 2019 — une date ultérieure au 31 décembre 2018. La requérante aurait répondu aux exigences de cotisation jusqu’à la fin de 2019, car la PMA de la PIAR exige la prise en considération des six années civiles complètes précédentes. Elle n’aurait pas satisfait à la PMA en 2020, car à compter de janvier 2020, elle n’aurait pas eu de cotisations valides dans trois des six années précédentes.

3. Réparation (comment corriger les erreurs)

Il n’est pas nécessaire de renvoyer cette affaire à la division générale.

[37] La division générale a fondé sa décision sur une mauvaise interprétation des exigences de cotisation pour la PIAR, ce qui constitue une erreur de droit. Par conséquent, je peux rendre la décision que la division générale aurait dû rendre au sujet de la PIAR^{Footnote 29}. Je peux trancher toute question de droit ou de fait liée à l’admissibilité de la requérante à des prestations^{Footnote 30}.

[38] Les faits sous-jacents du présent appel ne sont pas contestés, et aucun autre élément de preuve n’est requis pour trancher l’appel. Je vais trancher la question portée en appel à la division générale : la requérante a-t-elle été exclue du bénéfice de la PIAR parce qu’elle n’avait pas fait suffisamment de cotisations?

[39] Ce faisant, je vais infirmer la décision de la division générale. Cela résoudra aussi l’erreur de compétence concernant la pension d’invalidité.

La requérante a répondu aux exigences de cotisation pour la PIAR en janvier 2019.

[40] Comme il a été noté précédemment, la requérante a fait des cotisations valides pendant plus de 25 ans, et plus récemment en 2013, en 2014 et en 2016.

[41] Je suis d’accord avec la position de la requérante dans le présent appel : lorsqu’elle a fait sa demande de PIAR le 12 janvier 2019, elle avait fait des cotisations valides pendant plus de 25 ans et durant 3 des 6 dernières années civiles (2013 à 2018 inclusivement). Je conclus que la requérante a répondu aux exigences de cotisation pour la PIAR, établies à l’article 44(4)(b) du RPC, en janvier 2019. Autrement dit, la requérante a « satisfait à la PMA » en janvier 2019.

L’effet de l’article 70.01

[42] L’article 70.01 du RPC aborde la date de début de la PIAR. Il se lit comme suit :

70.01 Sous réserve de l’article 62, lorsque le versement d’une prestation d’invalidité après-retraite est approuvé, la prestation est payable pour chaque mois à compter du quatrième mois qui suit le mois postérieur à décembre 2018 où le requérant est devenu invalide^{Footnote 31} […].

[43] La représentante du ministre a soutenu que, même si la requérante avait répondu aux exigences de cotisation décrites à l’article 44(4), elle ne pouvait pas recevoir la PIAR en raison de l’effet de l’article 70.01. La représentante du ministre a écrit ce qui suit : [traduction] « Comme il a été susmentionné, l’effet de [l’article 70.01] est que la PMA d’une requérante ou d’un requérant doit se terminer en janvier 2019 ou après pour que la personne soit admissible au bénéfice de la PIAR. Une PMA valide aux fins de l’article 44(4) est donc une PMA qui prend fin en janvier 2019 ou après^{Footnote 32}. » Elle s’est aussi fondée sur le langage utilisé dans la correspondance générale de Service Canada, qui affirme qu’une requérante ou un requérant doit [traduction] « avoir suffisamment de gains et de cotisations pour satisfaire à la période minimale d’admissibilité à compter de janvier 2019 ou après^{Footnote 33} » (mis en évidence par la soussignée).

[44] L’article 70.01 porte à croire que le paiement de la PIAR commencera seulement si une requérante ou un requérant est devenu invalide après décembre 2018. L’invalidité est l’un des critères d’admissibilité à la PIAR figurant à l’article 44(1)(h). La représentante du ministre semble dire que pour que les paiements de la PIAR commencent au titre de l’article 70.01, les critères d’admissibilité énoncés à l’article 44(1)(h) devaient aussi être satisfaits après décembre 2018. En d’autres mots, l’effet combiné des articles 44(1)(h) et 70.01 est que les exigences de cotisation définies à l’article 44(4) (de même que les autres critères d’admissibilité) doivent être satisfaites en janvier 2019 ou après. Cela est conforme à l’introduction de la nouvelle PIAR à la fin de 2018, sans effet rétroactif^{Footnote 34}.

[45] Je reconnais que la requérante devait satisfaire aux exigences de cotisation en janvier 2019 ou après. J’ai déjà jugé que la requérante avait satisfait à cette exigence (elle a « satisfait à la PMA ») en janvier 2019. Rien de plus n’est nécessaire en fait de gains ou de cotisations aux termes de l’article 70.01.

La requérante n’est pas exclue du bénéfice de la PIAR en raison de cotisations insuffisantes.

[46] La requérante a répondu aux exigences de cotisation pour la PIAR en janvier 2019. Par conséquent, elle n’est pas exclue du bénéfice de la PIAR en raison de cotisations insuffisantes, que ce soit au titre de l’article 44 ou de l’article 70.01 du RPC.

Il reste à décider de l’admissibilité à la PIAR.

[47] Au titre de l’article 44(1)(h), la PIAR doit être versée à une personne de moins de 65 ans, qui est invalide, qui reçoit une pension de retraite, et qui a fait des cotisations de base pendant au moins la période minimale d’admissibilité. Même si la requérante répond à ces quatre critères, le ministre n’a pas rendu de décision initiale concernant la question de savoir si la requérante répond au critère d’invalidité du RPC. Par conséquent, je ne peux pas rendre une décision sur l’admissibilité de la requérante à la PIAR^{Footnote 35}.

[48] Ma décision se limite à décider que la requérante n’est pas exclue du bénéfice de la PIAR en raison de cotisations insuffisantes, car elle a répondu aux exigences de cotisation en janvier 2019. Le ministre devra maintenant décider si la requérante est invalide. Dans l’affirmative, il devra ensuite décider à quel moment elle est devenue invalide et si elle est admissible à la PIAR. Le ministre doit rendre ces décisions en se fondant sur le fait que la requérante a répondu aux exigences de cotisation pour la PIAR (« satisfait à la PMA ») en janvier 2019. Les décisions du ministre seront assujetties aux droits de recours habituels^{Footnote 36}.

Conclusion

[49] La décision de la division générale est annulée^{Footnote 37}.

[50] La division générale n’avait pas le pouvoir de trancher la question de l’admissibilité de la requérante à une pension d’invalidité du RPC.

[51] En ce qui concerne les exigences de cotisation pour la PIAR, je remplace la décision de la division générale par la décision suivante : la requérante a répondu aux exigences de cotisation pour la PIAR en janvier 2019, et elle n’est donc pas exclue du bénéfice de la PIAR en raison de cotisations insuffisantes.