Régime de pensions du Canada (RPC) – invalidité

Motifs et décision

Comparutions

• Représentants de l’appelante : Bozena Kordasiewicz (avocate) et Alexandra Victoros (avocate)
• Représentant de l’intimé : Duane Schippers (avocat)

Aperçu

[1] Il s’agit d’un appel de la décision rendue par la division générale le 24 avril 2014. La division générale a déterminé que l’appelante n’était pas admissible à une pension d’invalidité du Régime de pensions du Canada, puisqu’elle a conclu que l’appelante n’était pas atteinte d’une invalidité grave et prolongée à la date marquant la fin de sa période minimale d’admissibilité, soit le 31 décembre 2013, ou avant cette date.

[2] La représentante de l’appelante a déposé une demande de permission d’en appeler à la division d’appel le 8 juillet 2014. La permission d’en appeler a été accordée le 5 mai 2015 pour trois raisons : tout d’abord, la division générale n’a pas suivi ou appliqué adéquatement l’analyse « réaliste » prévue dans l’arrêt Villani c. Canada (Procureur général), 2001 CAF 248; ensuite, elle n’a pas examiné l’ensemble des problèmes médicaux et de la preuve médicale; finalement, elle n’a pas évalué l’invalidité de l’appelante à la date marquant la fin de sa période minimale d’admissibilité.

[3] Une question préliminaire a été soulevée quant au mode à la procédure que l’appel devrait appliquer.

Questions en litige

[4] Les questions que je dois trancher sont les suivantes :

1. À titre de question préliminaire, quelle est la portée de l’appel?
2. La division générale a-t-elle fait l’une des choses suivantes :
   1. omis d’examiner l’ensemble des questions médicales et de la preuve médicale?
   2. omis d’évaluer l’invalidité de l’appelante à la date marquant la fin de sa période minimale d’admissibilité?
   3. omis de suivre ou d’appliquer l’analyse réaliste prévue dans l’arrêt Villani?
3. Si la division générale a commis une erreur, quelle est la décision appropriée relativement à l’appel?

Historique de l'instance

[5] L’appelante a présenté une demande de pension d’invalidité aux termes du Régime de pensions du Canada le 25 novembre 2011. L’intimé a rejeté la demande initialement et après révision. L’appelante a interjeté appel de la décision découlant de la révision, et l’appel a été instruit pas la division générale.

[6] La division générale a instruit l’appel en personne. Elle a reconnu que les problèmes de santé de l’appelante exigeaient un suivi et un traitement futur, mais elle a finalement conclu que [traduction] « les principaux problèmes cités dans le rapport médical qui a été rempli au moment de la demande de prestations [aux termes du Régime de pensions du Canada] ont été résolus ou sont maintenant gérés de manière adéquate ». La division générale a également déclaré ce qui suit : [traduction] « Après examen de l’ensemble de la preuve, le Tribunal n’estime pas que la preuve confirme une décision selon laquelle les problèmes de santé de l’appelante étaient graves à la date marquant la fin de sa [période minimale d’admissibilité]. »

[7] En faisant référence aux arrêts Villani et Klabouch c. Canada (Développement social), 2008 CAF 33, la division générale a conclu que l’appelante était capable de détenir un certain type d’emploi à la date marquant la fin de se période minimal d’admissibilité et qu’elle n’a pas démontré aucun effort pour trouver un type d’emploi approprié. Par conséquent, l’appel est rejeté.

[8] La permission d’en appeler a été accordée pour les motifs mentionnés précédemment.

[9] Une audience par vidéoconférence devant la division d’appel a été instruite le 9 octobre 2015. La représentante de l’appelante a confirmé que deux nouveaux rapports médicaux avaient été présentés avec la demande de permission d’en appeler de l’appelante : un rapport daté du 3 avril 2014 d’un otorhinolaryngologiste et un rapport daté du 3 juin 2014 d’un rhumatologue. La représentante a soutenu à l’audience que les deux nouveaux rapports devraient être versés au dossier étant donné qu’ils respectaient les exigences prévues au paragraphe 66(1) de la Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social (LMEDS), à savoir qu’ils n’auraient pas pu être connus avant par l’exercice d’une diligence raisonnable et que les rapports pouvaient amener la division générale à changer la décision initiale. J’ai conclu que, bien que cela puisse être le cas, l’appelante aurait dû présenter une demande d’annulation ou de modification auprès de la division qui a rendu la décision qu’elle avait l’intention d’annuler ou de modifier.

[10] La représentante de l’appelante a d’abord demandé une nouvelle audience devant la division d’appel, mais elle a abandonné cette position et a déclaré que l’appelante se fonderait sur les motifs pour lesquels la permission d’en appeler a été accordée.

Première question en litige : Portée de l'appel

[11] Les parties conviennent que la nature de l’appel devant la division d’appel n’est pas une nouvelle audience, un contrôle judiciaire ou une analyse de la norme de contrôle.L’appelante est d’avis que, une fois la permission d’en appeler accordée, la grande portée du pouvoir de réparation conféré à la division d’appel en vertu du paragraphe 59(1) de la LMEDS entraîne l’attente légitime que la division d’appel examine l’ensemble de la preuve dont dispose la division générale afin de remplacer la décision de la division générale par la sienne, au besoin. Autrement dit, l’appel demande une réappréciation de la preuve qui a été portée à la connaissance de la division générale. Elle rejette toute idée avancée par l’intimé selon laquelle les appels devant la division générale doivent être inspirés des appels interjetés devant les anciens juges-arbitres de l’assurance-emploi et selon laquelle elle devrait effectuer un « contrôle circonscrit » tenant compte des éléments suivants :

1. la compétence et le rôle respectifs de la division générale et de la division d’appel;
2. l’intention du législateur ou la nature de l’appel devant la division d’appel;
3. le degré de déférence à accorder à la division générale;

[12] Malgré la formulation similaire des articles pertinents (maintenant abrogés) de la Loi sur l’assurance-emploi et du paragraphe 58(1) de la LMEDS, la représentante de l’appelante soutient qu’il existe d’importantes différences entre les mécanismes de l’assurance-emploi et ceux du Régime du pension du Canada en ce qui concerne l’invalidité. Elle fait valoir que les appels devant l’ancien conseil arbitral et les juges-arbitres reposent en grande partie sur les faits, que les appels en matière d’invalidité génèrent des dossiers volumineux et que les prestations en vertu du Régime de pensions du Canada sont de plus longue durée. Elle prétend que, si le législateur avait voulu charger la division d’appel d’effectuer les analyses de la norme de contrôle, cela aurait été intégré dans la loi directrice. Étant donné que la loi ne mentionne rien à cet égard, elle prétend que la division d’appel doit effectuer une réappréciation et résoudre toute ambigüité en faveur de l’appelante.

[13] Dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Jean, 2015 CAF 242, la Cour d’appel fédérale a suggéré qu’une analyse de la norme de contrôle n’est pas appropriée lorsque la division d’appel révise les appels de décisions rendues par la division générale. La Cour d’appel fédérale a approuvé cette approche dans l’arrêt Maunder c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 274. La Cour d’appel fédérale suggère que puisqu’un pouvoir de contrôle et de surveillance des « offices fédéraux » est conféré en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales et du paragraphe 28(1) de la Loi sur les Cours fédérales, il n’y a pas de dispositions similaires dans la LMEDS conférant à la division d’appel un pouvoir de contrôle et de surveillance.

[14] Malgré le fait qu’il soit de jurisprudence constante que les juges-arbitres devraient procéder à une analyse relative à la norme de contrôle (bien que la Loi sur l’assurance-emploi n’a pas plus conféré de pouvoir de contrôle et de surveillance aux juges-arbitres) et le fait que la formulation du paragraphe 58(1) de la LMEDS reflète la formulation du paragraphe 115(2) de la Loi sur l’assurance-emploi (abrogée depuis), la Cour d’appel fédérale nous prévient de « se garder d’emprunter à la terminologie et au génie propre du contrôle judiciaire dans un contexte d’appel administratif » et indique qu’« un tribunal administratif d’appel ne saurait exercer un pouvoir de contrôle et de surveillance réservé aux cours supérieures provinciales ou ... "offices fédéraux" ».

[15] Comme l’a déclaré la Cour d’appel fédérale dans la décision Jean, le mandat de la division d’appel lui est conféré par les articles 55 à 69 de la LMEDS, lesquels lui permettent d’instruire les appels conformément au paragraphe 58(1) de cette loi. Cette disposition énonce les moyens d’appel, et le paragraphe 59(1) énonce les pouvoirs de la division d’appel. Les seuls moyens d’appel prévus au paragraphe 58(1) sont les suivants :

1. a) la division générale n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence;
2. b) elle a rendu une décision entachée d’une erreur de droit, que l’erreur ressorte ou non à la lecture du dossier;
3. c) elle a fondé sa décision sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.

[16] La Cour d’appel fédérale s’est récemment penchée sur la question de manière plus approfondie dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Huruglica et al., 2016 CAF 93, dans lequel il est statué que la détermination du rôle d’un organisme administratif spécialisé est « purement et essentiellement une question d’interprétation des lois » (au paragraphe 46). Bien que la décision a été rendue selon le contexte de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), L.C. 2001, chap. 27, le fait d’entreprendre le même exercice nécessiterait une analyse des mots de la LMEDS dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la LMEDS et de son objet.

[17] Ultimement, la Cour d’appel fédérale a déterminé dans Huruglica que rien dans le vocabulaire de la LIPR, lue dans le contexte du régime législatif et de ses objectifs, ne soutient l’application d’une norme du caractère raisonnable ou d’une erreur manifeste et dominante à une quelconque conclusion de fait ou conclusion mixte de fait et de droit faite par la Section de la protection des réfugiés (SPR). Au paragraphe 78, la Cour d’appel fédérale a conclu à l’étape de son analyse que la Section d’appel des réfugiés (SAR) doit intervenir quand la SPR a commis une erreur de droit, de fait, ou une erreur mixte de fait et de droit. Cette affirmation s’est traduite en l’application de la norme de contrôle de la décision correcte.

[18] Après avoir conduit son analyse législative, la Cour d’appel fédérale a conclu que la SAR examine les décisions de la SPR en appliquant la norme de la décision correcte en ce qui a trait aux conclusions de fait et aux conclusions mixtes de fait et de droit, lesquelles n’ont soulevé aucune question de crédibilité de la preuve orale. Après avoir examiné la décision de la SPR, la SAR conduit sa propre analyse du dossier pour déterminer si, comme l’a soutenu l’appelante, la SPR a commis une erreur. Par la suite, la SAR rend sa conclusion finale et confirme la décision de la SPR ou casse la décision et y substitue sa propre décision sur le fond de la demande d’asile. Seulement quand la SAR est d’avis de ne pas pouvoir rendre une telle décision finale sans entendre le témoignage présenté à la SPR qu’elle renvoie l’affaire à la SPR pour un nouvel examen. La Cour d’appel fédérale a conclu qu’aucune autre interprétation des dispositions législatives pertinentes n’était raisonnable.

[19] Évidemment, je dois me « garder d’emprunter à la terminologie et au génie propre du contrôle judiciaire dans un contexte d’appel administratif » et me restreindre à déterminer si la division générale, dans l’instance dont je suis saisie, a commis les erreurs prétendues.

Seconde question en litige : Moyens d'appel

(a) La division générale a-t-elle tenu compte de toutes les questions?

[20] La représentante de l’appelante fait valoir que la division générale a erré en droit en ne tenant pas compte des principes établis dans les arrêts Taylor c. Ministre du Développement des ressources humaines (4 juillet 1997), CP4436 (CAP) et Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social) c. McDonald (7 octobre 1988), CP01527 (CAP), à savoir qu’elle n’a pas tenu compte de l’ensemble des questions et de la preuve médicales. L’appelante souffre de plusieurs problèmes de santé, ce qui comprend un cancer thyroïdien, de l’asthme, une maladie pulmonaire obstructive chronique (MPOC), une douleur et un engourdissement au visage et au côté droit du cou, des douleurs au bas du dos jusqu’aux membres inférieurs et entraînant des limitations physiques, de l’anxiété et une dépression, de l’apnée du sommeil et de la fatigue et de l’épuisement en journée. La représentant de l’appelante laisse entendre que la division générale a mis l’accent sur les problèmes de santé de l’appelante qui ont été quelque peu améliorés grâce à la chirurgie bariatrique, comme le diabète, l’hypertension et le taux de cholestérol élevé, et qu’elle a négligé de tenir compte des répercussions des autres problèmes médicaux qui étaient apparus avant la fin de la période minimale d’admissibilité.

[21] La division générale a discuté de la plupart de ces problèmes de santé dans son analyse. Cependant, il n’a pas mentionné précisément le cancer thyroïdien, ni l’asthme, ni la douleur ou l’engourdissement au visage et au côté droit du cou, ni l’apnée du sommeil, ni la fatigue et l’épuisement en journée. J’ai accordé la permission d’en appeler pour cette raison parce que la division générale pourrait ne pas avoir tenu compte de l’ensemble de la preuve et des questions médicales pour évaluer la question de savoir si l’invalidité de la demanderesse pourrait être réputée grave d’ici la date marquant la fin de se période minimale d’admissibilité. Cependant, j’ai souligné que l’appelante devrait démontrer qu’il y avait des éléments de preuve portés à la connaissance de la division générale qui prouvent que les problèmes de santé existaient avant la fin de la période minimale d’admissibilité.

[22] Le représentant de l’intimée prétend qu’il existe [traduction] « très peu d’éléments de preuve documentaire » donnant à penser que chaque invalidité existait ou était réputée grave. La représentante de l’appelante fait valoir que celle-ci se fonde sur le dossier documentaire et sur son témoignage devant la division générale. Elle souligne que l’appelante a déclaré que ses problèmes médicaux d’urgence en 2013 et en 2014 étaient son obésité et son cancer thyroïdien et que les autres problèmes médicaux semblaient donc être seulement des problèmes secondaires.

[23] Selon un examen du dossier d’audience dont est saisie la division générale, la preuve concernant les divers problèmes médicaux est la suivante :

1. cancer thyroïdien : il y a des références à des antécédents familiaux de cancer partout dans le dossier. Le 11 juillet 2012, au cours d’une consultation avec Cindy Mather, l’appelante a déclaré qu’elle faisait l’objet d’une enquête pour un [traduction] « cancer thyroïdien exclu? » (GT1-132), et, le 16 novembre 2011, une colonoscopie a été recommandée en raison des antécédents familiaux élevés de cancer du côlon (GT1-161/384). En mars 2014, la biopsie de sa glande thyroïde révélait une présence soupçonnée d’un carcinome papillaire (GT4-3).
2. asthme : l’appelante a consulté une pneumologue pour la première fois en mars 2011 et elle a eu un suivi le 12 juillet 2011 et le 23 février 2012. Elle a posé un diagnostic d’asthme et de MPOC modérée. La pneumologue a recommandé qu’elle continue de prendre ses médicaments et qu’elle s’absente du travail jusqu’à ce que les travaux de construction dans son milieu de travail soient terminés. (GT1‑153/318/389, GT1-187/295 et GT1-191/214/286). Au cours d’une consultation le 6 novembre 2012, la pneumologue a déclaré qu’elle effectuerait un suivi de l’appelante dans un an (GT1-417). Selon les divers dossiers cliniques du médecin de famille et ses lettres datées du 13 avril 2012 et du 16 mai 2012, l’appelante souffre de divers problèmes, y compris l’asthme. Selon la lettre d’avril 2012, ces problèmes l’empêchent de retourner travailler pour l’instant, mais le médecin de famille n’a pas déclaré la façon dont il est parvenu à cet avis (GT1-110/147).
3. douleur ou engourdissement au visage et au côté droit du cou : partout dans le dossier, il est fait références à divers degrés de douleur ou d’engourdissement dans ces zones. Par exemple, selon les rapports de consultation des neurologues datées du 14 novembre 2011 et du 23 mars 2012, l’appelante souffrait d’épisodes de douleurs au côté droit de la tête (GT1-148, -162). d’un engourdissement constant du côté droit de son visage et de douleurs au cou (GT1-50). Lorsqu’elle a consulté les services de santé mentale en novembre 2011, l’appelante a signalé souffrir de douleurs chroniques ayant commencé en avril par un picotement, une sensation de brûlure au visage et au cou (GT1-330). Dans sa lettre datée du 1^er au 3 avril 2012, le médecin de famille a confirmé des douleurs au côté droit du cou et au bras (GT1-110/147). En juin 2012, l’appelante a signalé à un interniste que sa plainte principale était des douleurs au côté droit de son visage et un inconfort au cou (GT1-277 et GT1-278).
4. apnée du sommeil : il y a des références au fait que l’appelante souffre d’apnée du sommeil partout dans les dossiers médicaux. En effet, elle s’est présentée à la clinique du sommeil à Kitchener, où il lui a été confirmé qu’elle souffrait d’apnée du sommeil légère à modérée (GT1‑173 et GT1-183). Lorsqu’elle a consulté un interniste, elle a déclaré qu’on lui avait retire son permis de conduire probablement en raison de son syndrome d’apnées obstructives du sommeil grave (GT1-277).
5. fatigue et épuisement de jour : le 28 juin 2011, l’appelante a déclaré à son médecin de famille qu’elle souffrait de fatigue extrême depuis les deux dernières semaines (GT1-293). Lorsqu’elle a consulté la clinique du sommeil deux jours plus tard, sa plainte principale était qu’elle était [traduction] « tout le temps » fatiguée (GT1-188).

[24] La division générale a déclaré que l’appelante devrait prouver qu’elle souffrait d’une invalidité grave et prolongée le 31 décembre 2013 ou avant cette date. Il semble que la division générale n’a pas tenu compte des problèmes médicaux qui sont survenus en premier ou qui ont été diagnostiqués après cette date, car ils n’auraient pas été pertinents quant à la question de savoir s’ils ont causé l’invalidité grave ou contribué à celle-ci. La division générale n’a probablement pas tenu compte des résultats de la biopsie (GT4-3) selon lesquels elle pourrait avoir un cancer thyroïdien pour cette raison.

[25] Le reste des plaintes de l’appelante date d’avant la fin de la période minimale d’admissibilité. L’intimé souligne que la division générale a examiné chaque plainte. Cependant, il ne suffit pas d’examiner les plaintes sans effectuer une analyse lorsque l’appelante s’en plaint et les considère comme ses plaintes principales.

[26] La division générale n’a pas abordé l’asthme de l’appelante, même si cela pourrait être en raison du fait que la division générale a discuté de ce sujet en parlant de la MPOC. Bien que la MPOC et l’asthme soient similaires, il existe des différences entre ces deux problèmes de santé. Cela étant dit, la preuve ne semble pas laisser entre que l’asthme de l’appelante était un facteur qui a influencé sa capacité de détenir régulièrement une occupation véritablement rémunératrice. Bien qu’il y ait une contre-indication pour elle concernant le fait d’être exposée à certains environnements ou d’effectuer des tâches exigeantes sur le plan physique en raison de son asthme, la preuve donne à penser que son asthme ne nuit pas à sa capacité.

[27] Malgré le fait que l’appelante a laissé entendre qu’elle souffrait de douleurs et d’engourdissements au côté droit de son visage et de son, et ce même si elle a été dirigée vers plusieurs spécialistes aux fins d’enquête et même si elle a reconnu les observations de la représentante de l’appelante à cet égard, la division générale n’a pas abordé cette plainte particulière ni la façon dont la douleur et l’engourdissement pourraient avoir nui à la capacité de l’appelante de détenir régulièrement une occupation véritablement rémunératrice. La question de savoir si la division générale aurait pu négliger le fait que l’appelante aurait pu souffrir de douleurs et d’engourdissements graves au côté droit n’est pas claire, car les résultats d’imagerie par résonance magnétique inconcluants, mais, le cas échéant, elle aurait dû mentionner ce fait.

[28] Même si les dossiers de la clinique du sommeil ne font pas clairement état du moment où l’appelante a commencé à souffrir de fatigue chronique ni de la durée de ce problème de santé, le sommeil et la fatigue étaient également des plaintes importantes de la part de l’appelante et ils auraient pour avoir des répercussions sur sa capacité de détenir régulièrement une occupation véritablement rémunératrice. L’appelante a déclaré qu’elle dormait très mal la nuit en raison de ses douleurs (à 29 min 37 sec de l’enregistrement). Dans ses observations, l’appelante a souligné que, à la date marquant la fin de sa période minimale d’admissibilité, elle avait de la difficulté à dormir en raison de la douleur et qu’elle avait des problèmes à utiliser un appareil de ventilation spontanée en pression positive continue. Cependant, à l’exception du fait qu’elle a mentionné ces plaintes dans son résumé de la preuve, la division générale n’a pas abordé ces plaintes dans son analyse.

[29] Généralement, un décideur n’est pas tenu de mentionner chaque élément de preuve et chaque argument dont il dispose. Cependant, la décision doit démontrer que la division générale a au moins tenu compte des plaintes ou des problèmes principaux de l’appelante. Il est évident que la division générale l’a fait en l’espèce. L’omission de la division générale d’examiner la question de savoir si ces plaintes pourraient avoir des répercussions sur la capacité de l’appelante constitue une erreur.

(b) La division générale a-t-elle tenu compte de l’invalidité de l’appelante à la date marquant la fin de la période minimale d’admissibilité?

[30] La question de savoir si la division générale a examiné l’ensemble des questions et de la preuve dont elle disposait chevauchent la question de savoir si elle tenu compte de l’invalidité de l’appelante à la fin de la période d’admissibilité. La division générale n’a pas examiné adéquatement l’invalidité de l’appelante à la fin de sa période minimale d’admissibilité, car elle a négligé ce que l’appelante a décrit comme étant ses principales plaintes à l’époque. Bien que l’intimé fasse valoir que l’appelante devait encore prouver qu’elle avait déployé les efforts pour trouver et conserver un emploi, cela présuppose qu’elle possédait la capacité nécessaire. Si la division générale n’a pas examiné adéquatement toutes les invalidités de l’appelante, il ne peut pas avoir déterminé de manière appropriée si elle aurait été capable de détenir régulièrement une occupation véritablement rémunératrice.

(c) Analyse « réaliste » prévue dans l’arrêt Villani

[31] La représentante de l’appelante soutient également que, même si la division générale a bien exposé le critère prévu dans l’arrêt Villani, elle a commis une erreur de droit en n’appliquant pas l’analyse « réaliste » lorsqu’elle n’a pas tenu compte des caractéristiques personnelles de l’appelante, comme son âge, son expérience professionnelle limitée dans un milieu de bureaux et la question de savoir si elle pouvait être employée dans un contexte « réaliste ». Étant donné que j’estime que la division générale n’a pas examiné l’ensemble de la preuve, je ne suis pas tenue d’examiner cette question.

Conclusion

[32] Selon la preuve, l’appelante souffrait de plusieurs problèmes médicaux avant la fin de sa période minimale d’admissibilité. Cependant, certains de ces problèmes n’ont pas fait l’objet d’un examen par la division générale, ce qui comprend ce que l’appelante a décrit à plusieurs reprises comme ses principales plaintes d’ordre médical. L’appel est donc accueilli. Conformément à l’article 59 de la LMEDS, l’affaire est renvoyée à un membre différent de la division générale aux fins de réexamen.