Régime de pensions du Canada (RPC) – invalidité

Décision et motifs

Décision

[1] L’appel est accueilli. La division générale a commis une erreur en négligeant d’offrir un processus équitable. L’affaire est renvoyée à la division générale pour réexamen.

Aperçu

[2] A. K. (requérant) a travaillé dans l’industrie de la cloison sèche. Il a cessé de travailler en 2015 en raison de ses problèmes de santé. Il s’est blessé au dos, aux genoux, au cou et aux jambes.

[3] Le 3 mai 2016, le requérant a présenté une demande de pension d’invalidité au titre du Régime de pensions du Canada (RPC). Le ministre a rejeté cette demande initialement et après révision. Le requérant a interjeté appel devant le Tribunal.

[4] Le 15 janvier 2019, la division générale a rejeté l’appel du requérant. J’ai accordé la permission d’interjeter appel de la décision de la division générale le 8 juillet 2019, après avoir établi qu’on pouvait soutenir que la division générale avait ignoré la preuve du requérant au sujet de la nature de sa douleur. J’ai aussi informé les parties qu’elles pouvaient me présenter leurs arguments sur la question de savoir si la division générale avait omis d’offrir un processus équitable. À l’audience, la division générale n’a pas demandé à la représentante^{Note de bas page 1} du requérant si elle voulait ajouter au dossier de la division générale un élément de preuve dont elle disposait et qui provenait du dossier d’indemnisation des accidentés du travail du requérant.

[5] Je dois déterminer s’il est plus probable qu’improbable que la division générale ait commis une erreur prévue par la Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social (Loi sur le MEDS). Je juge que la division générale n’a pas offert un processus équitable. Je vais renvoyer l’affaire à la division générale aux fins de réexamen.

Question préliminaire

[6] Pour appuyer son appel, le requérant a présenté de nouveaux éléments de preuve^{Note de bas page 2} à la division d’appel. Le membre de la division générale n’avait pas accès à ces nouveaux éléments de preuve lorsqu’il a rendu sa décision.

[7] Sauf dans le cas d’exceptions limitées, la division d’appel ne considère pas de nouveaux éléments de preuve lorsqu’elle détermine si la permission d’en appeler doit être accordée^{Note de bas page 3}. Aucune exception ne s’applique en l’espèce. Je ne tiendrai pas compte du contenu de la nouvelle preuve.

Question en litige

[8] La division générale a-t-elle omis d’offrir un processus équitable en ne prenant pas de mesures pour savoir si le requérant voulait présenter des éléments de preuve après l’audience?

Analyse

Interjeter appel d’une décision de la division générale

[9] La division d’appel doit examiner la décision de la division générale afin de déterminer si elle contient des erreurs. La Loi sur le MEDS prévoit trois catégories ou types d’erreurs (qui sont aussi appelés « moyens d’appel ») qui peuvent justifier un appel des causes devant la division d’appel^{Note de bas page 4}.

[10] L’un de ces moyens d’appel est que la division générale n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence^{Note de bas page 5}.

[11] Un manquement à un principe de justice naturelle revient essentiellement à ne pas assurer un processus équitable. Ce qu’exige l’équité dépend du contexte propre à chaque affaire. La Cour suprême du Canada a dressé une liste de facteurs à prendre en considération pour décider si un processus est équitable^{Note de bas page 6}. Au cœur de cette question d’équité, il faut se demander si, compte tenu de toutes les circonstances, les personnes sur lesquelles le processus avait une incidence ont eu une occasion véritable de présenter leur position pleinement et équitablement.

[12] Une partie de l’obligation d’agir équitablement est d’accorder aux personnes le droit de se faire entendre. Le droit de se faire entendre consiste aussi à donner aux personnes l’occasion de formuler des arguments sur chaque fait ou facteur qui est susceptible d’avoir une incidence sur la décision^{Note de bas page 7}. L’obligation d’équité se poursuit même après la clôture de l’audience^{Note de bas page 8}.

Présenter les documents à la division générale

[13] Une fois que le requérant a déposé un appel relativement à la décision du ministre devant le Tribunal, le ministre obtient une copie de l’appel. Le Règlement sur le Tribunal de la sécurité sociale alloue au ministre 20 jours pour fournir certains documents précis (comme la demande initiale remplie par la partie requérante). À partir du moment où la partie requérante interjette appel, les parties ont ensuite 365 jours pour a) présenter d’autres documents ou arguments (appelés « observations ») ou b) expliquer qu’ils n’ont pas d’autres documents ou arguments à présenter au Tribunal^{Note de bas page 9}. Puis, le Tribunal décide s’il doit tenir une audience. Le Règlement ne précise pas ce que devrait faire le Tribunal lorsqu’une partie demande de présenter d’autres documents après la tenue de l’audience et avant que la division générale ne rende sa décision. Le Règlement ne précise pas non plus ce qui arrive si une personne dépose des documents après le délai de 365 jours, mais avant l’audience ou à l’audience.

[14] Pour accepter d’examiner des éléments de preuve après la fin de l’audience, la division générale s’appuie sur deux parties du Règlement. Premièrement, le Règlement énonce qu’il doit être interprété de façon à permettre d’apporter « une solution à l’appel ou à la demande qui soit juste et la plus expéditive et économique possible^{Note de bas page 10} ». On appelle parfois cela tout simplement le [traduction] « principe de la solution bonne, rapide et peu coûteuse » en justice administrative^{Note de bas page 11}. Deuxièmement, le Règlement prévoit que l’instance à la division générale doit se dérouler de la manière la plus informelle et expéditive que les circonstances et l’équité permettent^{Note de bas page 12}.

[15] Le Tribunal a une Directive de pratique qui décrit la marche à suivre pour composer avec les documents présentés après l’audience^{Note de bas page 13}. La procédure explique comment faire une demande de dépôt de documents après la tenue de l’audience, ce que doit faire la ou le membre du Tribunal une fois que la demande est présentée, et quelles étapes devra suivre la ou le membre si elle ou il accepte les documents.

La division générale a-t-elle omis d’offrir un processus équitable en ne prenant pas de mesures pour savoir si le requérant voulait présenter des éléments de preuve après l’audience?

[16] La division générale a négligé d’offrir un processus équitable. La division générale savait que la représentante du requérant avait des éléments de preuve qui semblaient pertinents à l’instance. Le membre de la division générale n’a pris aucune mesure pour déterminer si le requérant voulait que la division générale accepte ces éléments de preuve après la tenue de l’audience. Le requérant n’a pas eu une occasion véritable de défendre sa cause pleinement et équitablement. Sa représentante avait des documents (auxquels elle a fait référence à l’audience) que la division générale n’avait pas. La division générale aurait dû prendre des mesures pour déterminer si le requérant voulait que ces éléments de preuve soient inclus dans le dossier afin que la division générale les examine avant de rendre sa décision. Le membre de la division générale n’a pas signalé que le Tribunal a une Directive de pratique qui traite du processus à suivre pour présenter des documents après la tenue de l’audience.

[17] Le Conseil canadien de la magistrature a un Énoncé de principes concernant les plaideurs et les accusés non représentés par un avocat^{Note de bas page 14}. L’Énoncé comprend un ensemble de lignes directrices à l’intention des juges et des autres participants au système juridique afin de s’assurer que toutes les personnes, qu’elles soient représentées ou non, peuvent comprendre et présenter efficacement leur cause. D’après l’Énoncé, lorsqu’une personne n’est pas représentée, il revient au décideur de prendre des mesures pour protéger son droit de se faire entendre. L’Énoncé explique que le décideur peut devoir expliquer le processus, demander aux parties si elles comprennent le processus, et fournir des renseignements sur le droit et la preuve requise pour satisfaire aux critères juridiques. La Cour suprême du Canada a expressément avalisé l’Énoncé^{Note de bas page 15}.

[18] La division d’appel a fait référence à la nécessité, pour la division générale, d’adopter l’approche décrite dans l’Énoncé^{Note de bas page 16}. Dans une cause^{Note de bas page 17}, la division d’appel a aussi signalé l’existence de jurisprudence provenant de la Cour fédérale laissant entendre que les membres du Tribunal doivent donc être vigilants et être prêts à fournir de l’information procédurale lorsque l’équité l’exige. La division d’appel a expliqué que, plus précisément, dans le cas de personnes non représentées, les tribunaux ont décrit l’obligation :

1. d’appeler l’attention des parties sans représentation juridique sur les points saillants du droit et de la procédure^{Note de bas page 18};
2. d’accorder aux parties sans représentation juridique toute la latitude possible et raisonnable pour leur permettre de présenter l’intégralité de leur cause, même si cela signifie que les règles strictes et techniques doivent être assouplies^{Note de bas page 19}.

[19] À l’audience, le membre de la division générale a demandé s’il existait un rapport datant de l’époque où le requérant s’est blessé. La représentante du requérant a répondu qu’il existait un rapport, qu’elle l’avait en sa possession, mais qu’il ne figurait pas dans le dossier de la division générale. Le membre de la division générale a déclaré qu’il n’était pas dans [traduction] « ce » dossier (c’est-à-dire le dossier de la division générale). Le membre de la division générale a affirmé [traduction] « je vais uniquement faire référence à ce dossier^{Note de bas page 20} ».

[20] Plus tard, dans le témoignage du requérant, il y a eu une discussion au sujet d’autres rapports médicaux qui semblaient ne pas être dans le dossier de la division générale^{Note de bas page 21}. La représentante du requérant a expliqué qu’elle croyait, par exemple, qu’il était possible que les rapports du D^r Mati aient été versés au dossier d’indemnisation des accidentés du travail, mais qu’ils ne figurent pas dans le dossier qui a été soumis à la division générale. La représentante du requérant a expliqué que, lorsqu’elle a eu la cause du requérant juste avant l’audience, elle croyait que certains rapports n’étaient pas dans le dossier de la division générale, alors elle a apporté le dossier d’indemnisation des accidentés du travail à l’audience. Lorsque le membre de la division générale a appris que la représentante du requérant avait obtenu la cause tardivement et que des documents pertinents n’étaient pas dans le dossier de la division générale, il lui a dit tranquillement : [traduction] « je compatis », puis a conclu en disant [traduction] « bon, si nous ne l’avons pas, nous ne l’avons pas ».

[21] À un autre moment pendant l’audience, la représentante du requérant feuilletait et lisait le dossier d’indemnisation des accidentés du travail et expliquait qu’elle n’avait vu nulle part ce contenu dans le dossier de la division générale^{Note de bas page 22}.

[22] La représentante du requérant à ce moment n’a pas demandé au membre de la division générale la permission d’envoyer les documents à la division générale après l’audience. Elle n’a pas demandé un ajournement pour bénéficier de plus de temps pour fournir les nouveaux documents médicaux^{Note de bas page 23}. Le membre de la division générale n’a pas demandé à la représentante du requérant si elle voulait s’appuyer sur des documents dont il ne disposait pas encore. Il ne lui a pas dit quel serait le processus pour demander que la division générale examine ces documents, tel que l’énonce la Directive de pratique, et il ne lui a pas expliqué quel était le critère relatif au dépôt de documents après l’audience.

[23] Je ne connais aucune cause de la division d’appel qui traite du défaut de la division générale de demander à une partie requérante représentée si elle veut avoir l’occasion de présenter des éléments de preuve^{Note de bas page 24} après l’audience. Cependant, la division d’appel a examiné la question de savoir si cela constituait une erreur de refuser une demande de dépôt de rapport médical tardif^{Note de bas page 25}.

[24] Le requérant fait valoir que sa représentante devant la division générale disposait d’une preuve pertinente en l’espèce que la division générale devait aussi recevoir et examiner. Le requérant soutient que, par conséquent, la division générale a négligé d’examiner un élément de preuve pertinent et que le requérant n’a donc pas eu droit à un processus équitable.

[25] La représentante du ministre n’avait pas d’instructions pour formuler des arguments sur la question de savoir si la division générale avait négligé d’offrir un processus équitable.

[26] La division générale a commis une erreur en négligeant d’offrir un processus équitable. À mon avis, lorsqu’une partie requérante ou la personne qui la représente détient des documents à l’audience que ne détient pas la ou le membre de la division générale, la ou le membre de la division générale doit jouer un rôle proactif. La ou le membre de la division générale doit comprendre la teneur du document en question et en quoi il peut être pertinent. La ou le membre de la division générale doit expliquer à la partie requérante (ou à la personne qui la représente) que le Règlement et la Directive de pratique leur permettent de demander à la ou au membre de la division générale de recevoir et d’examiner des documents après l’audience. Cela est particulièrement important lorsque la partie requérante ou la personne qui la représente discute de documents qui ne sont pas en la possession de la ou du membre de la division générale pendant l’audience.

[27] Le membre de la division générale aurait dû confirmer si le requérant voulait présenter les documents après l’audience. Le membre de la division générale aurait dû informer le requérant de la Directive de pratique du Tribunal, qui décrit la procédure à suivre pour déposer des documents après la tenue de l’audience.

[28] Le fait de fournir des renseignements au sujet de la Directive de pratique est conforme à la conclusion de la Cour fédérale dans une affaire d’immigration intitulée Clarke^{Note de bas page 26}. Dans cette affaire, la demanderesse a déclaré qu’elle s’était rendu compte qu’elle aurait dû avoir fourni plus d’éléments de preuve. Le membre du tribunal dans l’affaire Clarke n’a pas dit à la demanderesse qu’elle pouvait déposer d’autres documents après la clôture de l’audience conformément aux règles de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié. La Cour fédérale a déterminé que le défaut de fournir cette information avait contribué au déni de l’équité procédurale de la demanderesse. Dans cette affaire, le tribunal n’a jamais dit à la demanderesse qu’elle pouvait compléter sa preuve en déposant d’autres éléments, et elle n’était manifestement pas au courant du processus.

[29] Le fait de fournir ce type d’information au sujet du dépôt de documents après la tenue de l’audience ne signifie pas que le Tribunal outrepasse son rôle ou qu’il enlève aux parties requérantes le fardeau de fournir tous les éléments de preuve sur lesquels ils comptent s’appuyer. Dans les cas où une partie requérante fait valoir que la division générale ne lui a pas donné l’occasion de remédier à des lacunes dans sa preuve médicale avant de rendre sa décision, la Cour fédérale a établi qu’un processus équitable n’impose pas une obligation à un tribunal de demander des éléments de preuve d’un demandeur^{Note de bas page 27}. Cependant, dans cette affaire, il ne semble pas que le requérant avait en fait la preuve ou qu’il y avait fait référence à l’audience. Il semble que dans cette affaire, le requérant plaidait en faveur d’une invitation du tribunal à remédier aux lacunes dans la preuve après la clôture de l’audience, ce qui est différent de la situation du requérant en l’espèce. La division générale n’a pas l’obligation de chercher à obtenir des éléments de preuve dont une partie requérante n’a pas discuté ou fait mention afin de combler des lacunes dans la preuve. La Cour d’appel fédérale énonce clairement qu’il incombe toujours aux parties requérantes de présenter leur cause et de soumettre tous les éléments de preuve sur lesquels ils comptent s’appuyer^{Note de bas page 28}. Le fait de donner de l’information procédurale sur la manière de présenter ses éléments de preuve (lorsqu’il est évident que la partie requérante a en sa possession ces éléments de preuve et que la ou le membre de la division générale ne les a pas) ne transfère aucunement de façon concrète le fardeau de la preuve de la partie requérante au Tribunal.

[30] Le fait de fournir ce genre d’information courante aux parties est conforme à l’Énoncé. Bien que l’Énoncé fasse référence aux juges, à mon avis il s’applique encore plus à des tribunaux comme celui-ci. Notre processus n’est pas aussi formel que celui d’une cour, et les pratiques et procédures d’un tribunal varient d’un tribunal à un autre. Par conséquent, il est extrêmement important que les parties connaissent leurs options en ce qui concerne le processus.

[31] Bien que les lignes directrices énoncent qu’il peut être nécessaire de fournir de l’information au sujet d’un processus lorsqu’une partie n’est pas représentée, selon moi, à notre tribunal, il n’y a pas de raison de limiter cette nécessité aux parties requérantes non représentées; les parties [traduction] « sous-représentées » ou même bien représentées peuvent tout de même aussi avoir légitimement besoin de cette information. En réalité, une représentante ou un représentant (qu’il s’agisse d’une avocate ou d’un avocat, d’une ou d’un parajuriste ou une personne non spécialisée) peut tirer des hypothèses incorrectes au sujet des règles du Tribunal, et ce, même si cette personne a de l’expérience dans le contexte d’un tribunal.

[32] Le fait de fournir de l’information au sujet du processus ne signifie pas que le décideur agit à titre de défenseur ou qu’il prodigue un conseil juridique. Le fait de fournir de l’information de base sur les options liées au processus lorsqu’elles sont ainsi soulevées lors d’une audience est quelque chose qu’il vaut mieux considérer comme étant notre propre responsabilité. Nous sommes des décideurs actifs dans un Tribunal qui assurons la prestation de services à des personnes qui cherchent à obtenir des prestations. Le service doit être équitable pour toutes les parties. Si une partie lit des extraits ou parle d’un document que le décideur n’a pas en sa possession, il est logique d’expliquer quelles sont les options pour remettre le document en question au décideur à cette étape^{Note de bas page 29}.

[33] Toutes les parties ont intérêt à ce que la ou le membre rende une décision éclairée fondée sur l’ensemble de la preuve. Ne pas expliquer à une partie requérante les options qui s’offrent à elle dans le but de procéder rapidement n’est pas conforme à la prestation d’un service bon et équitable^{Note de bas page 30}.

[34] L’établissement d’une conclusion selon laquelle la division générale n’a pas offert un processus équitable exige une évaluation des mesures que doit prendre la division générale pour rendre son processus plus équitable pour tous. Décider qu’il est seulement nécessaire de prendre ce genre de mesures lorsqu’une partie requérante est sous-représentée ou scruter les actions de la ou du parajuriste pour déterminer si la partie requérante était sous-représentée n’est pas une approche adéquate. Si l’on imagine que les parties sont en voyage, ce serait le Tribunal qui devrait leur indiquer la route à suivre. Lorsque l’on offre une bonne signalisation à une croisée des chemins, toutes les parties en bénéficient. Il ne sert à rien de concentrer toute notre attention sur les conducteurs et d’évaluer leurs compétences de navigation ou leur niveau de préparation alors que nous pourrions tout simplement les guider à l’approche de la croisée des chemins, et ce, qu’ils aient un chauffeur chevronné, qu’un ami les accompagne dans la voiture pour les aider ou qu’ils soient seuls à bord du véhicule. Il demeure que les parties conduisent leurs propres véhicules. Nous ne leur disons pas quelle route emprunter; toutefois, la signalisation de ce genre d’options procédurales, telle une croisée des chemins flagrante sur la route, devrait être notre approche normative.

Réparation

[35] Une fois que la division d’appel a établi qu’une erreur a été commise par la division générale, la division d’appel a deux options. La division d’appel peut rendre la décision que la division générale aurait dû rendre. Elle peut également renvoyer l’affaire à la division générale pour un réexamen.

[36] À l’audience de la division d’appel, les parties ont convenu que si la division d’appel renvoyait l’affaire à la division générale, le requérant devrait avoir une nouvelle audience puisqu’il pourrait y avoir plus de questions en litige, ou des questions en litige différentes, compte tenu des nouveaux documents, à propos desquels le requérant devra avoir l’occasion de témoigner.

[37] La question en litige en l’espèce repose sur le processus équitable, et la réparation est donc de renvoyer l’affaire à la division générale aux fins de réexamen. Je ne dispose pas d’un dossier complet, et rendre la décision que la division générale aurait dû rendre n’est donc pas une réparation appropriée. Le requérant doit avoir l’occasion de présenter tous les éléments de preuve dont il dispose au sujet de ses problèmes de santé devant la division générale. Le Tribunal prendra des mesures pour s’assurer que les documents que le représentant actuel du requérant a joints à ses arguments^{Note de bas page 31} sont versés au nouveau dossier de la division générale.

Conclusion

[38] L’appel est accueilli. L’affaire est renvoyée à la division générale pour réexamen.