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Motifs et décision
Décision
[1] L’appel est rejeté.
Introduction
[2] Le 26 juin 2017, la division générale du Tribunal de la sécurité sociale du Canada a décidé que la pension de retraite du Régime de pensions du Canada (RPC) de l’appelante avait été correctement déduite de ses prestations, conformément aux articles 35, 36 et 37 du Règlement sur l’assurance-emploi (Règlement sur l’AE) et au paragraphe 19(2.1) de la Loi sur l’assurance-emploi (Loi sur l’AE).
[3] L’appelante a déposé une demande de permission d’en appeler auprès de la division d’appel le 19 juillet 2017. La permission d’en appeler a été accordée le 1er août 2017.
Mode d'audience
[4] Le Tribunal a tenu une audience par téléphone pour les raisons suivantes :
- la complexité de la question en litige;
- le fait que l’on ne prévoit pas que la crédibilité des parties figure au nombre des questions principales;
- les renseignements au dossier, y compris le besoin de renseignements supplémentaires;
- l’exigence du Règlement sur le Tribunal de la sécurité sociale selon laquelle l’instance doit se dérouler de la manière la plus informelle et expéditive que les circonstances, l’équité et la justice naturelle permettent.
[5] L’appelante a participé à l’audience et elle était représentée par Raymond Evans. L’intimée était représentée par Matthew Vens.
Droit applicable
[6] Au paragraphe 58(1) de la Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social (Loi sur le MEDS), il est prévu que les seuls moyens d’appels sont les suivants :
- a) la division générale n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence;
- b) elle a rendu une décision entachée d’une erreur de droit, que l’erreur ressorte ou non à la lecture du dossier;
- c) elle a fondé sa décision sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.
Question en litige
[7] Le Tribunal doit déterminer si la division générale a commis une erreur lorsqu’elle a conclu que la pension de retraite du RPC de l’appelante a été correctement déduite de ses prestations conformément aux articles 35, 36 et 77.95 du Règlement sur l’AE et au paragraphe 19(2.1) de la Loi sur l’AE.
Norme de contrôle
[8] La Cour d’appel fédérale a conclu que le mandat de la division d’appel est conféré par les articles 55 à 69 de la Loi sur le MEDS. La division d’appel n’exerce pas un pouvoir de surveillance de la nature de celui qu’exerce une cour supérieure (Canada (Procureur général) c. Jean, 2015 CAF 242; Maunder c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 274).
[9] Par conséquent, à moins que la division générale n’ait pas observé un principe de justice naturelle, qu’elle ait erré en droit ou qu’elle ait fondé sa décision sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance, le Tribunal doit rejeter l’appel.
Analyse
Position des parties
[10] L’appelante fait valoir que, bien que sa pension soit considérée comme une rémunération et qu’elle devrait être répartie selon les articles 35 et 36 du Règlement sur l’AE, sa pension devrait être déduite de ses prestations conformément au paragraphe 19(2) de la Loi sur l’AE, et non au paragraphe 19(2.1).
[11] L’appelante fait valoir que l’intimée n’a pas le pouvoir, selon l’article 109 de la Loi sur l’AE, de [traduction] « modifier » la Loi sur l’AE; elle a seulement le pouvoir d’ [traduction] « adapter » les dispositions en vigueur de la Loi sur l’AE. La création du paragraphe 19(2.1) constitue une modification de la Loi sur l’AE qui n’est pas autorisé par l’article 109 de la Loi sur l’AE.
[12] L’appelante soutient que l’application des dispositions d’une règle (article 77.95), créées pour faire entrer en vigueur un projet pilote visant à faire augmenter la rémunération des personnes travaillant davantage tout en touchant des prestations en ayant recours à d’autres types de rémunération, comme son revenu de pension, constituerait un déni de justice naturelle, et non l’intention du législateur.
[13] L’appelante fait valoir que l’adoption de l’article 77.95 du Règlement sur l’AE ne modifie ni ne suspend le paragraphe 19(2). L’article demeure donc le même malgré l’adjonction du paragraphe 19(2.1) et les deux sont en vigueur : on devrait avoir recours au paragraphe 19(2) de la Loi sur l’AE pour déduire sa pension, car celle-ci accorde le plus grand avantage.
[14] L’appelante fait valoir que sa rémunération devrait être déduite conformément au sous-alinéa 19(3)a)(ii) de la Loi sur l’AE. La jurisprudence dans laquelle l’intimée a eu recours au paragraphe 19(3) de la Loi sur l’AE pour rembourser des versements excédentaires de prestations en raison d’une rémunération non déclarée démontre une pertinence continue du paragraphe 19(3) de la Loi sur l’AE.
[15] L’intimée fait valoir qu’elle a correctement réparti la rémunération de l’appelante en ayant recours aux articles 35 et 36 du Règlement sur l’AE et correctement déduit cette rémunération conformément au paragraphe 19(2.1) de la Loi sur L’AE d’une manière qui est adaptée au paragraphe 77.95(3) du Règlement sur l’AE.
[16] L’intimée soutient que l’article 109 de la Loi sur l’AE lui confère clairement l’autorité, avec l’approbation du gouverneur en conseil, de créer des règles afin de mettre à l’essai des modifications à la Loi sur l’AE. L’article 77.95 du Règlement sur l’AE a été correctement établi conformément au pouvoir prévu à l’article 109 de la Loi sur l’AE.
[17] L’intimée fait valoir que l’article 77.95 du Règlement sur l’AE ne modifie pas la définition du mot « rémunération » applicable à l’article 18 de la Loi sur l’AE et que son intention était d’appliquer les déductions à l’ensemble de la rémunération. Donc, le fait de les appliquer à son revenu de pension est correct et ne constitue pas une inobservation des principes de justice naturelle.
[18] L’intimée fait valoir que les paragraphes 19(2) et 19(2.1) de la Loi sur l’AE doivent être pris en considération de façon conjointe en remplaçant le montant à déduire selon le paragraphe 19(2) à l’aide du nouveau montant prévu au paragraphe 19(2.1). La seule exception prévue concerne l’article 13 selon lequel le montant à déduire au paragraphe 19(2) demeure en vigueur.
[19] L’intimée soutient que le revenu de pension de l’appelante a été correctement réparti et déduit au moyen des dispositions relatives à la transition qui sont prévues à l’article 14.1 du Règlement sur l’AE après l’abrogation de l’article 15 du Règlement le 12 août 2001. Le 12 août 2001 et après cette date, la rémunération déclarée doit être répartie et déduite conformément au paragraphe 19(2) ou 19(2.1) de la Loi sur l’AE.
Décision de la division générale
[20] La division générale a conclu que l’article 109 de la Loi sur l’AE a conféré à l’intimée, avec l’approbation du gouverneur en conseil, le pouvoir de créer des règlements afin de mettre à l’essai des modifications à la Loi sur l’AE.
[21] La division générale a conclu que l’intimée, avec l’approbation du gouverneur en conseil, a créé une règle, à savoir l’article 77.95 du Règlement sur l’AE, pour faire entrer en vigueur le projet pilote no 18 qui a mis à l’essai une modification de la Loi sur l’AE, à savoir le paragraphe 19(2.1) de la Loi sur l’AE.
[22] La division générale a également conclu que le paragraphe 77.95(1) du Règlement sur l’AE était clair au sujet que le projet pilote no 18 s’appliquait à l’ensemble de la rémunération, comme il est défini dans le Règlement sur l’AE. Elle a conclu que, puisque le projet pilote no 18 a entraîné la création du paragraphe 19(2.1), cette disposition est visée à l’article 19 de la Loi sur l’AE. Par conséquent, la définition de la rémunération, ce qui comprend la pension de retraite du RPC, s’appliquait au paragraphe 19(2.1) également.
[23] La division générale a conclu que le projet pilote no 18 avait donc pour but d’évaluer si la déduction de la rémunération (au sens du Règlement sur l’AE) des prestations d’un prestataire inciterait ces personnes à travailler davantage tout en touchant des prestations. Si l’intention du législateur avait été d’inclure seulement la rémunération liée à l’emploi, le projet pilote no 18 aurait également modifié la définition de la « rémunération » à l’article 35 du Règlement sur l’AE.
[24] La division générale a conclu que le paragraphe 19(3) de la Loi sur l’AE ne s’appliquait pas à l’appelante. Le paragraphe 19(3) prévoit que, si un prestataire n’a pas déclaré toute ou une partie de sa rémunération à la Commission pour une certaine période, « déterminée conformément aux règlements, pour laquelle il a demandé des prestations », la période de la rémunération non déclarée est définie à l’article 14.1 du Règlement sur l’AE, qui a été abrogé à son tour par l’article 15 du Règlement le 15 août 2001. Par conséquent, elle a conclu que, étant donné que la période n’était plus définie par le Règlement sur l’AE, le paragraphe 19(3) du Règlement sur l’AE est sans effet le 15 août 2001.
La division générale a-t-elle commis une erreur lorsqu’elle a conclu que la pension de retraite du RPC de l’appelante a été correctement déduite de ses prestations conformément aux articles 35, 36 et 77,95 du Règlement sur l’AE et au paragraphe 19(2.1) de la Loi sur l’AE?
[25] Les parties conviennent que la pension de retraite du RPC de l’appelante est considérée comme une rémunération selon l’article 35 du Règlement sur l’AE et que la pension devrait être répartie conformément au paragraphe 36(14) du Règlement sur l’AE respectivement. Cependant, les parties ne sont pas d’accord quant à la façon dont la pension de retraite du RPC de l’appelante, une fois répartie, doit être déduite de ses prestations.
[26] L’appelante fait valoir que l’intimée n’a pas le pouvoir, selon l’article 109 de la Loi sur l’AE, de [traduction] « modifier » la Loi sur l’AE; elle a seulement le pouvoir d’ [traduction] « adapter » les dispositions en vigueur de la Loi sur l’AE. La création du paragraphe 19(2.1) constitue une modification de la Loi sur l’AE qui n’est pas approuvée par l’article 109 de cette loi.
[27] Le paragraphe 19(2) de la Loi sur l’AE prévoit précisément certaines déductions de prestations lorsque le prestataire touche des prestations. Il prévoit ce qui suit :
Rémunération au cours de périodes de chômage
(2) Sous réserve des paragraphes (3) et (4), si le prestataire reçoit une rémunération durant toute autre semaine de chômage, il est déduit des prestations qui lui sont payables un montant correspondant à la fraction de la rémunération reçue au cours de cette semaine qui dépasse
a) 50 $, si le taux de prestations hebdomadaires est inférieur à 200 $;
b) 25 % du taux de prestations si celui-ci est égal 200 $ ou plus.
[28] À l’article 109 de la Loi sur l’AE, le législateur a accordé à l’intimée la capacité d’établir des projets pilotes pour déterminer, après mise à l’essai, les modifications à apporter à la Loi sur l’AE ou à ses règlements.
[29] Cependant, la disposition prévoit un règlement pour l’exercice par l’appelante de ce pouvoir d’établir des projets pilotes. Les règlements adoptés en vertu de l’article 109 de la Loi sur l’AE, qui peuvent être contraires aux autres dispositions de la Loi sur l’AE, doivent cependant permettre une harmonisation avec les pratiques, les tendances et les modèles suivis par l’industrie en matière d’emploi ou permettre une amélioration des services offerts à la population.
[30] L’article 109 de la Loi sur l’AE prévoit une liste non exhaustive des possibles projets pilotes par l’emploi du terme « notamment » (Banque Nationale de Grèce (Canada) c. Katsikonouris, 1990 CanLII 92 (CSC), 2 RCS 1029). La durée d’application d’un règlement adopté en vertu de l’article 109 de la Loi sur l’AE est, sauf abrogation anticipée, de trois ans.
[31] Le Tribunal est d’avis que l’article 109 de la Loi sur l’AE permettait à l’intimée de validement adopter le projet pilote no 18, plus particulièrement l’article 77,95 du Règlement sur l’AE, afin de prévoir les déductions en application du paragraphe 19(2) de la Loi sur l’AE. L’alinéa 54e) de la Loi sur l’AE a déjà autorisé l’intimée à établir certains règlements concernant les déductions sur la rémunération touchée par un prestataire dans le cadre de prestations en matière d’emploi.
[32] Le sous-titre de l’article 77.95 du Règlement sur l’AE définit clairement le but du projet pilote no 18 : « Projet pilote visant à encourager le prestataire à travailler davantage pendant qu’il reçoit des prestations ». Ce projet pilote vise donc à vérifier su cette mesure encouragerait les prestataires à travailler davantage pendant qu’ils touchent des prestations d’assurance-emploi.
[33] Le projet pilote no 18 améliore de façon importe les services offerts au public, car il permet le dépassement du seuil prévu au paragraphe 19(2) de la Loi sur l’AE, à savoir 25 % du taux de prestations hebdomadaires si celui-ci est de 200 $ ou plus.
[34] Le Tribunal n’a aucune difficulté à conclure que le projet pilote no 18 vise à améliorer les services offerts à la population puisqu’il encourage les prestataires à travailler davantage pendant qu’ils reçoivent des prestations. Le Tribunal conclut que l’intimée pouvait validement adopter des règlements dans le cadre d’un projet pilote afin d’établir les déductions à déduire des prestations aux termes du paragraphe 19(2) de la Loi sur l’AE.
[35] L’appelante soutient que l’application des dispositions d’un règlement (article 77.95), créées pour faire entrer en vigueur un projet pilote visant à faire augmenter les gains des personnes travaillant davantage tout en touchant des prestations en ayant recours à d’autres types de gains, comme son revenu de pension, constituerait un déni de justice naturelle, et non l’intention du législateur.
[36] Selon la conclusion de la division générale, le paragraphe 77.95(1) du Règlement sur l’AE est clair quant au fait que le projet pilote no 18 s’applique à toute la rémunération au sens du Règlement sur l’AE. Étant donné que ce projet pilote a créé le paragraphe 19(2.1), il est visé à l’article 19 de la Loi sur l’AE. Par conséquent, la définition de la rémunération qui comprend une pension de retraite du RPC s’applique également au paragraphe 19(2.1). Par conséquent, l’article 77.95 du Règlement sur l’AE ne modifie pas la définition de la « rémunération » applicable à l’article 19 de la Loi sur l’AE.
[37] L’appelante fait valoir que l’adoption de l’article 77.95 du Règlement sur l’AE ne modifie ni ne suspend le paragraphe 19(2). L’article demeure donc le même malgré l’adjonction du paragraphe 19(2.1) et les deux sont en vigueur : on devrait avoir recours au paragraphe 19(2) de la Loi sur l’AE pour déduire sa pension, car celle-ci accorde le plus grand avantage.
[38] L’article 77.95 du Règlement sur l’AE, qui établit le projet pilote no 18, prévoit ce qui suit :
77.95 (3) Pour les besoins du projet pilote no 18, l’article 19 de la Loi est adapté par adjonction, après le paragraphe (2), de ce qui suit :
(2.1) Le montant à déduire en vertu du paragraphe (2) correspond, sauf pour l’application de l’article 13, à :
a) 50 % de la rémunération, jusqu’à concurrence de 90 % de la rémunération assurable hebdomadaire du prestataire qui a été prise en compte pour établir son taux de prestations hebdomadaires;
b) 100 % de la rémunération qui est supérieure à 90 % de la rémunération assurable hebdomadaire du prestataire qui a été prise en compte pour établir son taux de prestations hebdomadaires.
[39] Il est vrai que, à première vue, le libellé de l’article 77.95 du projet pilote no 18 d’est pas très clair. L’emploi par l’appelante des mots [traduction] « le paragraphe 19(2) de la Loi sur l’AE est adapté par adjonction » plutôt que de simplement dire que [traduction] « le paragraphe 19(2) de la Loi sur l’AE est adapté », comme le prévoit la réglementation établissant le projet pilote no 17, semble créer cette désagréable première impression.
[40] Cependant, une lecture attentive de l’article 77.95 démonte que le paragraphe 2.1 vise à remplacer le paragraphe 19(2) de la Loi sur l’AE, sauf pour l’application de l’article 13, et non à servir d’adjonction. Il est clairement prévu que « le montant à déduire en vertu du paragraphe (2) » de l’article 19 de la Loi sur l’AE, sauf pour l’application de l’article 13, correspondant à 50 % de la rémunération, jusqu’à concurrence de 90 % de la rémunération assurable hebdomadaire du prestataire qui a été prise en compte pour établir son taux de prestations hebdomadaires.
[41] De plus, le Tribunal estime que le paragraphe 77.96(2) du projet pilote no 18 offre au prestataire, dans certaines conditions, de se soumettre au projet pilote no 17, mais il ne lui permet pas de se soumettre au paragraphe 19(2) de la Loi sur l’AE.
[42] L’appelante fait valoir que sa rémunération devrait être déduite conformément au sous-alinéa 19(3)a)(ii) de la Loi sur l’AE. La jurisprudence dans laquelle l’intimée a eu recours au paragraphe 19(3) de la Loi sur l’AE pour rembourser des versements excédentaires de prestations en raison d’une rémunération non déclarée démontre une pertinence continue du paragraphe 19(3) de la Loi sur l’AE.
[43] Le Tribunal estime que la division générale n’a pas commis une erreur de droit lorsqu’elle a conclu que le paragraphe 19(3) de la Loi sur l’AE ne s’appliquait pas à la cause de l’appelante parce que la disposition est sans effet.
[44] Le paragraphe 19(3) prévoit que, si un prestataire n’a pas déclaré tous ses gains ou une partie de ceux-ci à l’intimée pour une certaine période, « déterminée conformément aux règlements, pour laquelle il a demandé des prestations », la période de rémunération non déclarée est définie à l’article 14,1 du Règlement sur l’AE, qui a été abrogé à son tour par l’article 15 du Règlement le 12 août 2001.
[45] Pour tous les motifs susmentionnés, le Tribunal estime que la division générale a correctement appliqué le seuil de rémunération admissible prévu à l’article 77.95 du Règlement sur l’AE.
Conclusion
[46] L’appel est rejeté.
[47] La division générale n’a pas commis une erreur lorsqu’elle a conclu que la pension de retraite du RPC de l’appelante a été correctement déduite de ses prestations conformément aux articles 35, 36 et 77,95 du Règlement sur l’AE et au paragraphe 19(2.1) de la Loi sur l’AE.