Assurance-emploi (AE)

Décision

[1] L’appel est accueilli. Le Tribunal est d’accord avec le prestataire.

[2] Cela signifie que le prestataire peut recevoir 12 semaines de prestations parentales prolongées.

Aperçu

[3] Le bébé du prestataire est né le 3 avril 2020. Le prestataire et son épouse ont décidé de diviser le nombre maximal de prestations parentales prolongées permis au titre de la Loi sur l’assurance-emploi. Puisqu’ils se partagent les prestations parentales, la Loi sur l’assurance-emploi leur permet de prendre jusqu’à huit semaines supplémentaires de prestations.

[4] Après avoir consulté Service Canada, les deux parents ont décidé de demander 69 semaines de prestations parentales partagées, prises de façon successive. Le prestataire avait l’intention de prendre 12 semaines de ces prestations parentales, y compris les huit semaines partagées supplémentaires permises. Toutefois, il a seulement reçu sept semaines de prestations.

[5] La Commission soutient que le prestataire ne peut recevoir les 12 semaines de prestations parentales auxquelles il s’attendait. Elle affirme que les prestations parentales peuvent seulement être versées durant la période de prestations parentales de 78 semaines, à moins que cette période ne soit prolongée pour une raison prévue par la Loi sur l’assurance-emploi. La Commission a prolongé de deux semaines la période de prestations parentales du prestataire en raison de l’hospitalisation de son bébé. Elle précise que sa période de prestations prend fin le 16 octobre 2021, soit 80 semaines après la naissance de son enfant.

[6] Le prestataire fait appel de la décision de la Commission au Tribunal de la sécurité sociale.

Question en litige

[7] Le prestataire peut-il recevoir 12 semaines de prestations parentales prolongées, dont huit semaines de prestations partagées, immédiatement après la demande de prestations de maternité et de prestations parentales de son épouse?

Analyse

[8] Les prestations parentales sont payables aux parties prestataires qui veulent prendre soin de leur nouveau-né^{Note de bas de page 1}. La Loi sur l’assurance-emploi prévoit que les prestations parentales sont payables pour la période commençant par la semaine où l’enfant est né ou est placé chez le parent, et se terminant après 52 semaines^{Note de bas de page 2}.

[9] La période de 52 semaines suivant la naissance ou le placement d’un bébé est appelée « période de prestations parentales ». Cette période peut être prolongée dans certaines circonstances. Elle peut être prolongée de 26 semaines pour qu’une partie prestataire reçoive des prestations parentales prolongées. La période peut aussi être prolongée lorsque le bébé d’une partie prestataire est hospitalisé.

[10] La loi dit aussi que lorsqu’une partie prestataire demande plus d’un type de prestations spéciales, la période de prestations parentales est prolongée pour lui permettre de demander le nombre maximal de prestations spéciales permises au titre de la Loi sur l’assurance-emploi^{Note de bas de page 3}.

[11] Le nombre maximal de semaines de prestations parentales au cours d’une période de prestations pour une partie prestataire individuelle est de 35 semaines de prestations parentales standards ou de 61 semaines de prestations parentales prolongées, selon le choix de la partie prestataire^{Note de bas de page 4}.

Semaines supplémentaires de prestations parentales partagées

[12] En 2018, le gouvernement a adopté la Loi n^o2 d’exécution du budget de 2018, qui prévoyait des semaines supplémentaires de prestations parentales lorsque ces prestations sont partagées entre deux parents^{Note de bas de page 5}. Je l’appellerai le projet de loi C-86.

[13] De nouveaux articles ajoutés par le projet de loi C-86 prévoient que lorsque les prestations sont partagées entre deux parents, ceux-ci peuvent recevoir huit semaines supplémentaires de prestations parentales prolongées^{Note de bas de page 6}. Chaque partie prestataire est limitée à un maximum individuel de 35 semaines de prestations parentales standards ou de 61 semaines de prestations parentales prolongées.

Le libellé de la Loi sur l’assurance-emploi montre-t-il clairement l’interaction entre les prestations parentales partagées supplémentaires et la période des prestations parentales?

[14] Je pense que le libellé de l’article 23 de la Loi sur l’assurance-emploi ne montre pas clairement si la période de prestations parentales s’applique pour empêcher une partie prestataire de recevoir les semaines supplémentaires partagées de prestations parentales permises au titre de l’article 23(4) de la Loi sur l’assurance-emploi.

[15] La Commission dit que les prestations parentales sont uniquement payables pendant la période de prestations parentales, qui commence généralement par la semaine où l’enfant de la partie prestataire est né ou est placé chez celle-ci, et qui se termine 52 semaines après.

[16] Lorsqu’une personne choisit les prestations prolongées, la Commission dit que la période de prestations parentales de 52 semaines est prolongée d’un maximum de 26 semaines, afin de permettre le paiement des prestations parentales prolongées, jusqu’à un maximum de 61 semaines. La position de la Commission est que la Loi sur l’assurance-emploi dit clairement que les prestations parentales prolongées, y compris les prestations partagées supplémentaires, peuvent seulement être demandées jusqu’à 78 semaines après que l’enfant est né ou placé chez la partie prestataire.

[17] Le prestataire affirme qu’il s’attendait à recevoir 12 semaines de prestations, à compter de la fin du congé de son épouse. Il soutient que l’information en ligne de la Commission comprend un exemple où 84 semaines de prestations prolongées sont partagées par deux parents^{Note de bas de page 7}. L’exemple ne dit pas que le partage signifie que les deux parents doivent recevoir des prestations simultanément afin de respecter une période de 78 semaines après la naissance de l’enfant.

[18] Le prestataire affirme également que son épouse et lui ont appelé Service Canada pendant le congé de maternité de son épouse, pendant son congé parental, avant qu’il en avise son employeur et avant qu’il commence son congé^{Note de bas de page 8}. En juillet 2021, une agente ou un agent de la Commission lui a dit de demander les 12 semaines restantes de prestations parentales lorsqu’il terminerait son dernier jour de travail à la fin d’août 2021^{Note de bas de page 9}. Il soutient qu’on ne leur a jamais mentionné période de prestations parentales au cours des nombreuses fois où ils ont appelé la Commission.

[19] Le prestataire a déclaré qu’il a pris connaissance de la décision de la Commission de mettre fin à ses prestations seulement lorsqu’il a ouvert une session dans son compte le 15 septembre 2021. À ce moment-là, son épouse était retournée au travail et il était trop tard pour trouver des services de garde. Comme il n’avait pas de [traduction] « plan B », sa famille s’est retrouvée subitement sans revenu pendant cinq semaines.

[20] La Commission reconnaît ne pas avoir informé le prestataire de la période de prestations parentales. Elle soutient toutefois qu’une mauvaise communication entre la Commission et le prestataire ne permet pas de modifier les dispositions ou l’interprétation de la Loi sur l’assurance-emploi. Elle soutient que les arbitres doivent interpréter la Loi sur l’assurance-emploi conformément à son sens ordinaire^{Note de bas de page 10}.

[21] La Commission s’appuie également sur la décision d’un ancien juge-arbitre selon laquelle une partie prestataire n’était pas admissible aux prestations parentales parce qu’elle avait présenté une demande de prestations plus de 52 semaines après que l’enfant a été placé chez elle.

[22] Je suis d’accord avec l’argument de la Commission selon lequel le Tribunal doit appliquer la Loi sur l’assurance-emploi tel qu’elle est rédigée. Si cette affaire concernait seulement une mauvaise communication de la part de la Commission, j’aurais été d’accord avec sa position.

[23] Je suis toutefois respectueusement en désaccord avec l’argument de la Commission selon lequel le libellé de l’article 23 de la Loi sur l’assurance-emploi à cet égard est clair. Je note également que la décision CUB 46747 a été rendue avant l’adoption du projet de loi C-86 pour ajouter les prestations parentales partagées supplémentaires à la Loi sur l’assurance-emploi. En fait, le manque de clarté quant à l’interaction entre la période de prestations parentales prévue aux articles 23(2) à (3.4) de la Loi sur l’assurance-emploi et les prestations partagées supplémentaires prévues à l’article 23(4) a entraîné beaucoup de confusion.

[24] Dans un certain nombre d’appels antérieurs devant ce Tribunal, des parties prestataires ont déclaré que des agentes et agents de la Commission leur avaient dit qu’elles avaient le droit de demander des prestations parentales partagées au-delà d’un délai de 52 ou 78 semaines^{Note de bas de page 11}. En soi, cela est un indicateur important du fait que le libellé de la loi n’est pas clair.

[25] Je reconnais que dans la plupart des décisions précédentes, le Tribunal a décidé que la période de prestations parentales s’applique aux demandes de prestations parentales partagées supplémentaires. Cependant, je ne suis pas tenue de suivre les décisions antérieures du Tribunal et j’ai décidé de ne pas les suivre parce que j’estime que la loi n’est pas claire. À ce jour, il n’y a aucune directive de la part des tribunaux ou de la division d’appel du Tribunal sur cette question.

[26] Le manque de clarté quant à l’interaction entre la période de prestations parentales et les prestations supplémentaires partagées va au-delà de la question de la communication verbale ou écrite entre la Commission et les parties prestataires. Je pense que les dispositions législatives elles-mêmes ne sont pas claires pour les trois raisons suivantes :

Conflit entre la période de prestations parentales et les prestations supplémentaires

[27] Premièrement, si la période de prestations parentales de 78 semaines doit être respectée, deux parents ne peuvent pas prendre la totalité des 69 semaines de prestations partagées prolongées de façon successive, une fois que le parent qui a donné naissance termine ses 15 semaines de prestations de maternité après la naissance de l’enfant. Cela est dû au fait que 15 semaines de prestations de maternité, suivies de 69 semaines de prestations parentales prolongées partagées, comprennent un total de 84 semaines de prestations. Cela ne comprend pas les semaines autorisées pour un délai de carence.

[28] Il n’y a rien dans la Loi sur l’assurance-emploi qui dit que les semaines supplémentaires de prestations parentales partagées doivent chevaucher les prestations de l’autre parent pour que les parents soient certains de les recevoir. Je pense donc qu’il y a un conflit entre la période parentale prévue à l’article 23(2) de la Loi sur l’assurance-emploi et les prestations supplémentaires partagées permises conformément aux articles 12(4) et 23(4) de la Loi sur l’assurance-emploi.

[29] Je remarque également que les observations de la Commission renvoient à l’article 23(3.21) de la Loi sur l’assurance-emploi, mais non à l’article 23(3.2)^{Note de bas de page 12}. Le parent qui porte l’enfant semble être admissible au titre de cet article à une prolongation de la période de prestations parentales prolongées au-delà de 26 semaines s’il demande à la fois des prestations de maternité et des prestations parentales^{Note de bas de page 13}. Cette prolongation serait accordée au motif qu’ils demandent plus d’une prestation spéciale.

[30] Je trouve improbable que le gouvernement ait ajouté des semaines supplémentaires de prestations partagées uniquement pour empêcher le parent n’ayant pas donné naissance de les recevoir, lorsqu’elles sont prises de façon successive. Autoriser des semaines supplémentaires de prestations, mais exiger que les semaines se chevauchent, ne permet pas nécessairement au parent qui a donné naissance de retourner au travail plus tôt.

[31] Je note également que, dans des dispositions connexes, le projet de loi C-86 a modifié le Code canadien du travail afin de porter à 86 semaines le nombre total de congés accordés à deux employés pour le même enfant ou les mêmes enfants :

Cumul des congés : congé parental et congé de maternité

206.2 La durée maximale de l’ensemble des congés que peuvent prendre plusieurs employés en vertu des articles 206 et 206.1 à l’occasion de la même naissance est de quatre-vingt-six semaines, étant entendu que la durée maximale du congé que peut prendre un employé au titre de ces dispositions à cette occasion est de soixante-dix-huit semaines.

La période de prestations parentales fait référence aux prestations au titre de l’article 12(3)b).

[32] Deuxièmement, les articles 23(2) à (3.4) de la Loi sur l’assurance-emploi (dispositions relatives à la période de prestations parentales) ne font pas référence aux semaines supplémentaires de prestations. L’article 23(2)b) dit que des prestations sont payables pour chaque semaine de chômage comprise dans la période « qui se termine cinquante-deux semaines après la semaine de la naissance de l’enfant ou des enfants du prestataire ou celle au cours de laquelle le ou les enfants sont ainsi placés ».

[33] La Commission s’appuie ensuite sur l’article 23(3.21) de la Loi sur l’assurance-emploi, qui dit que la période de 52 semaines est prolongée de 26 semaines lorsque le nombre maximal de semaines applicable est prévu à l’article 12(3)b)(ii), mais les semaines supplémentaires de prestations partagées ne sont pas permises par l’article 12(3)b) de la Loi sur l’assurance-emploi. Elles sont plutôt permises par l’effet conjugué des articles 12(4)b)(ii) et 23(4) de la Loi sur l’assurance-emploi.

[34] Le libellé utilisé à l’article 23(4) de la Loi sur l’assurance-emploi (qui autorise les semaines supplémentaires) fait expressément référence au nombre de semaines partagées de prestations parentales prolongées comme étant les « semaines de prestations qui doivent être payées au titre de l’article [...] jusqu’à concurrence de soixante-neuf semaines^{Note de bas de page 14} ». Ce libellé laisse entendre que les semaines supplémentaires sont permises, indépendamment de la période de prestations parentales.

[35] Je pense donc que la Loi sur l’assurance-emploi est ambiguë, ou au mieux silencieuse, quant à savoir si les prestations partagées supplémentaires doivent faire partie de la période des prestations parentales.

Les dispositions sur les prestations parentales du projet de loi C-86 contiennent des précisions importantes

[36] Troisièmement, lorsque les prestations partagées supplémentaires ont été ajoutées à la Loi sur l’assurance-emploi, le projet de loi C-86 comprenait d’importantes précisions, apparemment pour s’assurer qu’il n’y avait pas de malentendu au sujet du droit des parties prestataires aux prestations.

[37] Selon l’article 23(4) de la Loi sur l’assurance-emploi, lorsque deux parties prestataires de la première catégorie présentent chacune une demande de prestations parentales prolongées, les semaines de prestations payables peuvent être partagées entre elles, jusqu’à concurrence de 69 semaines. L’article 23(4.1) ajoute « Il est entendu que » le nombre total de semaines pouvant être payées pour le même enfant ou les mêmes enfants est limité à 40 semaines de prestations parentales standards, ou 69 semaines de prestations parentales prolongées.

[38] L’article 23(4.11) de la Loi sur l’assurance-emploi précise que le nombre maximal de semaines pouvant être payées à une partie prestataire est de 35 ou 61 semaines, même si les semaines de prestations sont divisées conformément aux articles 23(4) et (4.1).

[39] Toutefois, bien que le législateur ait pris soin d’insister sur les limites des prestations supplémentaires, le projet de loi C-86 ne dit pas qu’il y a une « période de prestations parentales » et que lorsque le nombre maximal de prestations est demandé, les prestations parentales partagées doivent se chevaucher.

[40] Si le législateur avait eu l’intention de limiter les prestations parentales partagées supplémentaires permises au titre de l’article 23(4) à une période de prestations parentales de 52 ou 78 semaines, je pense qu’il l’aurait fait. Cela aurait été une précision importante.

[41] Par contre, le gouvernement n’a pas inclus de disposition précisant que les prestations partagées supplémentaires pourraient devoir chevaucher celles de l’autre parent.

L’intention déclarée du gouvernement concernant les prestations partagées supplémentaires

[42] Puisque je pense que le libellé de la loi n’est pas clair, je vais tenir compte du but et de l’objet de la Loi sur l’assurance-emploi, ainsi que de l’intention déclarée des modifications apportées par le projet de loi C-86 à la Loi sur l’assurance-emploi.

[43] Je vais d’abord me pencher sur les documents législatifs relatifs à la loi qui accordaient des semaines supplémentaires de prestations. Au cours du débat législatif, le gouvernement a fait des déclarations à l’Assemblée législative au sujet des nouveaux articles proposés de la Loi sur l’assurance-emploi.

[44] M. Joël Lightbound a parrainé la deuxième lecture du projet de loi C-86 le 1^er novembre 2018^{Note de bas de page 15}. Sa déclaration à l’Assemblée législative, telle que rapportée dans le Hansard, comprenait ce qui suit :

[…] le gouvernement veut rendre le régime d'assurance-emploi plus flexible et encourager un partage des responsabilités plus équitable afin que les deux parents puissent passer du temps avec leurs jeunes enfants tout en poursuivant leur carrière.

Pour appuyer les jeunes familles et promouvoir l'égalité des sexes en milieu de travail et à la maison, la loi prévoit une nouvelle prestation parentale partagée d'assurance-emploi qui va favoriser une répartition plus égalitaire des responsabilités familiales et professionnelles en accordant cinq semaines supplémentaires d'assurance-emploi dans les cas où les deux parents acceptent de partager leur congé parental. Cette période passera à huit semaines pour les parents qui choisissent de demander des prestations parentales prolongées. Cette mesure incitative, qui sera à prendre ou à laisser, encouragera le deuxième parent des familles biparentales à prendre part de façon égale aux tâches liées à l'éducation des enfants. Ainsi, les nouvelles mères auront plus de souplesse pour retourner plus tôt au travail si elles le désirent. Les congés parentaux équitables pourraient mener à des pratiques d'embauche plus équitables, ce qui réduirait la discrimination que pratiquent consciemment ou inconsciemment les employeurs à l'endroit des femmes. (mis en évidence par la soussignée)

[45] M^me Pam Damoff a également pris la parole à l’Assemblée législative à l’étape de la deuxième lecture^{Note de bas de page 16}. Ses déclarations sont consignées dans le Hansard comme suit :

Dans le cadre de notre étude sur la sécurité économique des femmes, les témoins nous ont aussi souligné l’importance de permettre aux couples de partager le congé parental pour favoriser l’égalité des sexes à la maison et au travail. La loi d’exécution du budget mettrait en œuvre la nouvelle prestation parentale partagée de l’assurance-emploi. Ces modifications donneraient plus de souplesse aux parents en leur accordant cinq semaines supplémentaires de prestations s’ils acceptent tous deux de partager le congé parental.

[46] Je pense que les déclarations du gouvernement à l’Assemblée législative indiquent clairement que le gouvernement voulait que le projet de loi C-86 prolonge la période de prestations parentales de cinq semaines pour les prestations parentales standards et de huit semaines pour les prestations parentales prolongées.

[47] Je reconnais que les déclarations faites à l’Assemblée législative n’ont pas préséance sur le texte d’une loi. Toutefois, ces déclarations donnent une idée de l’intention du législateur.

L’ambiguïté législative doit être résolue en faveur du prestataire

[48] La Cour suprême du Canada a statué que la Loi sur l’assurance-emploi est conçue pour rendre les prestations accessibles rapidement aux chômeurs qui y sont admissibles et qu’elle devrait donc être interprétée de façon libérale à cette fin^{Note de bas de page 17}.

[49] La Cour suprême du Canada a également statué, dans le contexte de la législation touchant l’admissibilité aux prestations, qu’une loi doit être interprétée de façon large et généreuse et que « tout doute découlant de l’ambiguïté des textes doit se résoudre en faveur du demandeur^{Note de bas de page 18} ».

[50] Il y a un conflit apparent entre la période de prestations parentales prévue aux articles 23(2) à (3.4) de la Loi sur l’assurance-emploi et les dispositions qui permettent le partage des semaines supplémentaires de prestations parentales prévues à l’article 23(4) de la Loi sur l’assurance-emploi.

[51] Comme les dispositions législatives ne sont pas claires, l’ambiguïté causée par ce conflit devrait être résolue en faveur du prestataire.

Donc, le prestataire peut-il recevoir 12 semaines de prestations parentales?

[52] Oui, le prestataire peut recevoir 12 semaines de prestations parentales. La Loi sur l’assurance-emploi permet le partage de prestations parentales, y compris les semaines supplémentaires de prestations parentales permises, de façon successive lorsque les prestations sont partagées entre deux parents.

[53] J’ai examiné le libellé de la Loi sur l’assurance-emploi, l’intention de celle-ci et l’intention déclarée du projet de loi C-86, qui ajoutait des semaines supplémentaires de prestations partagées.

[54] Je ne suis pas d’accord avec l’argument de la Commission selon lequel la période de prestations parentales s’applique pour empêcher les parties prestataires de recevoir les semaines supplémentaires de prestations permises par l’article 23(4) de la Loi sur l’assurance-emploi lorsque ces prestations sont partagées par deux parents et qu’ils font des demandes l’une après l’autre.

Conclusion

[55] L’appel est accueilli.

[56] Cela signifie que le prestataire peut demander 12 semaines de prestations parentales, immédiatement après que son épouse a terminé ses prestations de maternité et ses prestations parentales.