Assurance-emploi (AE)

Décision

[1] L’appel de la Commission de l’assurance-emploi du Canada est accueilli. La décision de la division générale est annulée et la décision découlant de la révision de la Commission datée du 25 janvier 2022 est confirmée^{Note de bas de page 1}. Cela signifie que l’avis de dette demeure en vigueur. Le prestataire, M. A., peut toujours demander à la Commission de radier sa dette pour préjudice injustifié.

Aperçu

[2] Le prestataire a perdu son emploi en février 2021. La Commission^{Note de bas de page 2} lui a versé des prestations régulières d’assurance-emploi au taux de 595 $ par semaine. Ce taux a été calculé à l’aide des renseignements figurant dans un relevé d’emploi daté du 8 mars 2021.

[3] L’employeur du prestataire a émis un relevé d’emploi modifié le jour suivant, soit le 9 mars 2021. En décembre 2021, la Commission a réexaminé les demandes de prestations de sa propre initiative. En se fondant sur le relevé d’emploi modifié, la Commission a décidé que le taux de prestations du prestataire était en fait de 500 $ par semaine^{Note de bas de page 3}. Cela a entraîné un trop-payé de 3 895 $^{Note de bas de page 4}.

[4] Le prestataire n’a pas contesté le calcul révisé du taux de prestations. Il s’est opposé à devoir payer pour l’erreur de la Commission.

[5] La Commission a maintenu sa décision lorsque le prestataire a demandé une révision. En appel, la division générale a décidé que la Commission n’avait pas correctement exercé son pouvoir discrétionnaire de réexaminer les demandes en décembre 2021. La division générale a accueilli l’appel du prestataire.

[6] La Commission fait maintenant appel auprès de la division d’appel, affirmant que la division générale a commis une erreur de droit en appliquant le critère relatif à l’exercice judiciaire du pouvoir discrétionnaire de la Commission. J’ai conclu que la division générale avait commis une erreur et que la Commission avait exercé correctement son pouvoir discrétionnaire de réexamen. Bien que je sois sensible à la situation du prestataire, je dois accueillir l’appel de la Commission.

Question préliminaire : l’appel n’est pas sans portée pratique

[7] Un appel est sans portée pratique si la décision n’a aucun effet concret sur les droits des parties^{Note de bas de page 5}. Ici, j’ai réfléchi à la question de savoir si le prestataire conserverait le taux de prestations plus élevé, peu importe ma décision, ce qui pourrait rendre le présent appel sans portée pratique.

[8] La loi dit que les prestations sont payables conformément à la décision de la division générale si celle-ci accueille une demande de prestations et si (comme dans le présent cas) la Commission ne fait pas appel dans les 21 jours^{Note de bas de page 6}.

[9] La Commission soutient qu’aucune prestation n’était « payable » selon la décision de la division générale et que, par conséquent, le prestataire ne peut pas bénéficier de cette disposition. Je conviens que la loi n’aide pas le prestataire dans cette affaire. La décision de la division générale a permis au prestataire de conserver les prestations reçues antérieurement (en ne permettant pas à la Commission de réexaminer sa décision). Elle n’a pas permis de demande de prestations, et aucune prestation n’a dû être versée au prestataire à la suite de la décision.

[10] Comme ma décision aura un effet concret sur les droits des parties, le présent appel ne sera pas rejeté parce qu’il est théorique.

Questions en litige

[11] Voici les questions à trancher dans la présente affaire :

1. a) La division générale a-t-elle commis une erreur de droit en évaluant si la Commission avait exercé correctement son pouvoir discrétionnaire de réexaminer les prestations du prestataire?
2. b) Dans l’affirmative, comment l’erreur devrait-elle être corrigée? La Commission a-t-elle exercé son pouvoir discrétionnaire de façon judiciaire?

Analyse

La division générale a commis une erreur de droit

[12] L’un des moyens d’appel à la division d’appel est que la division générale a commis une erreur de droit^{Note de bas de page 7}. La Commission affirme que la division générale a commis une erreur de droit dans la façon dont elle a décidé si la Commission avait correctement exercé son pouvoir discrétionnaire de réexaminer le taux de prestations du prestataire.

[13] Les faits dans cette affaire sont simples. Il s’agit clairement d’une erreur de la Commission. Bien qu’elle ait reçu rapidement un relevé d’emploi modifié, la Commission n’a pas réalisé pendant près de neuf mois qu’elle versait au prestataire le mauvais taux de prestations. La loi donne à la Commission jusqu’à trois ans pour corriger ce type d’erreur. C’est ce que la Commission a fait en décembre 2021.

Le pouvoir discrétionnaire de la Commission doit être exercé de façon judiciaire

[14] L’article 52 de la Loi sur l’assurance-emploi précise que la Commission peut examiner de nouveau toute demande de prestations dans certains délais^{Note de bas de page 8}. Il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire : la Commission peut choisir de réexaminer ou non la demande.

[15] Le représentant de la Commission reconnaît que le pouvoir discrétionnaire doit être exercé « judiciairement »^{Note de bas de page 9}. Cela signifie qu’une décision prise de mauvaise foi, dans un but irrégulier, de manière discriminatoire, en tenant compte de facteurs non pertinents ou en omettant de tenir compte de facteurs pertinents doit être annulée^{Note de bas de page 10}. La division générale a correctement énoncé ce critère^{Note de bas de page 11}.

[16] La division générale a ensuite décidé que certains facteurs (incapacité de rembourser, stress grave et erreur de la Commission) étaient pertinents à l’exercice du pouvoir discrétionnaire. Comme la Commission n’avait pas tenu compte de tous ces facteurs, la division générale a décidé qu’elle n’avait pas exercé son pouvoir discrétionnaire de façon judiciaire^{Note de bas de page 12}.

[17] La Commission soutient que la division générale a eu tort d’ajouter l’incapacité de rembourser et le stress grave comme facteurs pertinents pour décider de réexaminer ou non des demandes de prestations. Je suis d’accord avec la Commission.

Les circonstances personnelles ne sont pas pertinentes pour cette décision discrétionnaire

[18] La loi n’oblige pas la Commission à réexaminer toutes les demandes de prestations pour lesquelles il pourrait y avoir un trop-payé. La Commission a plutôt le pouvoir de décider de réexaminer ou non une demande de prestations. Ce choix reflète la tension entre le caractère définitif (les parties prestataires devraient pouvoir se fier aux décisions prises concernant leurs prestations) et l’exactitude (les erreurs et les fausses déclarations devraient être corrigées).

[19] La loi ne dit pas non plus à la Commission comment décider de réexaminer une demande de prestations ou quels facteurs prendre en considération. À mon avis, les facteurs qui pourraient favoriser le caractère définitif ou l’exactitude, donc aider à résoudre cette tension dans un cas particulier, sont des facteurs pertinents^{Note de bas de page 13}.

[20] En l’absence de lignes directrices dans la loi, la Commission a élaboré une politique interne pour son personnel. J’ai pris officiellement note de son contenu^{Note de bas de page 14}. La politique de la Commission exige que l’on vérifie si :

• il y a un moins-payé de prestations;
• des prestations ont été versées contrairement à la structure de la Loi sur l’assurance-emploi (autrement dit, les éléments de base d’une demande n’ont pas été respectés, comme l’interruption de la rémunération, les heures d’emploi assurable, les conditions pour les prestations spéciales);
• des prestations ont été versées à la suite d’une déclaration fausse ou trompeuse;
• la partie prestataire aurait dû savoir qu’elle recevait des prestations auxquelles elle n’avait pas droit.^{Note de bas de page 15}

[21] Bien que ce type de lignes directrices internes ne soit pas contraignant, les tribunaux ont appuyé à maintes reprises l’utilisation de telles lignes directrices « pour assurer une certaine cohérence à l’échelle nationale et éviter l’arbitraire^{Note de bas de page 16} ». La division générale du Tribunal a déjà décidé que les facteurs énoncés dans la politique sont pertinents à la décision discrétionnaire^{Note de bas de page 17}. Je suis d’accord que la politique énonce les facteurs pertinents à prendre en considération au moment de décider d’exercer ou non le pouvoir discrétionnaire de réexamen.

[22] La politique ne tient pas compte de la situation personnelle d’une partie prestataire, comme sa capacité de rembourser ou son stress. Mais la politique de la Commission n’est pas contraignante^{Note de bas de page 18}. Il y a peut-être des facteurs pertinents qui ne sont pas énumérés dans cette politique.

[23] Les circonstances personnelles sont-elles également pertinentes au moment de décider de réexaminer des prestations? À mon avis, elles ne le sont pas.

[24] Il y a deux façons pour une partie prestataire d’éviter d’avoir à rembourser un trop-payé de prestations :

• La Commission peut exercer son pouvoir discrétionnaire de ne pas réexaminer la demande de prestations au titre de l’article 52 de la Loi sur l’assurance-emploi. Dans un tel cas, la demande de prestations n’est pas rouverte, la décision précédente demeure en place, un trop-payé n’est pas créé et il n’y a pas de dette.

OU

• Une fois qu’un trop-payé a été créé (à la suite d’un réexamen en vertu de l’article 52 ou autrement^{Note de bas de page 19}), la Commission peut exercer son pouvoir discrétionnaire de radier la dette connexe dans certaines circonstances^{Note de bas de page 20}. La dette existe, mais elle est annulée.

[25] La loi dit à la Commission quand elle peut envisager une radiation. Entre autres options, la Commission peut radier une dette lorsque le remboursement « imposerait au débiteur un préjudice abusif^{Note de bas de page 21} ». Cela me porte à croire que le bon moment pour tenir compte de la situation personnelle d’une partie prestataire n’est pas au moment de décider s’il faut réexaminer ses prestations, mais au moment de décider s’il faut annuler sa dette.

[26] Cela est logique, parce que la situation personnelle renvoie à la question de la capacité de payer (cette personne peut-elle rembourser la dette?) plutôt qu’à l’importance du caractère définitif de la décision (la décision précédente devrait-elle être rouverte?) Autrement dit, la mesure selon laquelle les parties prestataires devraient pouvoir compter sur les décisions concernant leurs prestations ne devrait pas changer en fonction de leur situation financière. De plus, sur le plan pratique, la Commission ne serait habituellement pas en mesure d’évaluer la situation personnelle d’une partie prestataire à l’étape de la décision de réexaminer ou non une demande de prestations. En revanche, la Commission est en mesure d’évaluer la nature de l’erreur et le contexte de celle-ci.

[27] Pour ces motifs, je conviens avec la Commission que la division générale a commis une erreur en fondant sa décision sur des facteurs qui n’étaient pas pertinents à la décision discrétionnaire de réexamen.

Comment corriger l’erreur : je peux rendre la décision que la division générale aurait dû rendre

[28] Lorsque la division générale commet une erreur, mes options sont de renvoyer l’affaire à la division générale ou de trancher l’affaire moi-même^{Note de bas de page 22}. La division d’appel prend habituellement la décision elle-même, dans la mesure où les parties ont déjà eu une possibilité pleine et équitable de défendre leur cause. C’est le cas ici.

La Commission a exercé son pouvoir discrétionnaire correctement

[29] La preuve dont disposait la division générale indiquait que l’agent avait décidé de réexaminer la demande, en tenant compte du fait que [traduction] « les renseignements présentés justifient un réexamen^{Note de bas de page 23} ». La justification précise de l’exercice du pouvoir discrétionnaire de réexamen n’a pas été consignée.

[30] Compte tenu des faits sous-jacents dans la présente affaire, j’estime qu’il est plus probable qu’improbable que la Commission ait exercé son pouvoir discrétionnaire comme il se doit, c’est-à-dire qu’elle n’a pas agi de mauvaise foi, dans un but irrégulier, de manière discriminatoire, en tenant compte de facteurs non pertinents ou en omettant de tenir compte de facteurs pertinents.

[31] La Commission a certainement été responsable d’un long retard dans le calcul du taux de prestations du prestataire. Elle a réexaminé sa décision antérieure quelque neuf mois après avoir reçu le relevé d’emploi modifié. Au titre de l’article 52, la Commission avait jusqu’à trois ans pour corriger son erreur. Bien que le retard ait été malheureux, rien ne me permet de conclure que la décision de la Commission a été prise de mauvaise foi, dans un but irrégulier ou de façon discriminatoire.

[32] De même, il n’y a aucune indication dans la preuve ni aucune suggestion de la part du prestataire, que la Commission a tenu compte de facteurs non pertinents dans sa décision.

[33] Je ne peux pas non plus conclure que la Commission n’a probablement pas tenu compte de certains facteurs pertinents : même si l’erreur de la Commission était pertinente, le fait que le mauvais taux de prestations a été utilisé l’était aussi. Le taux de prestations est un élément fondamental de la structure de la Loi sur l’assurance-emploi, et il n’y a pas de discrétion ou de jugement dans son calcul^{Note de bas de page 24}. Le prestataire n’a pas relevé d’autres facteurs pertinents que la Commission n’a pas pris en considération.

[34] Pour toutes ces raisons, je conclus que la Commission a fort probablement exercé son pouvoir discrétionnaire de façon appropriée. Cela signifie que sa décision de réduire rétroactivement le taux des prestations du prestataire et d’émettre un avis de dette pour le montant payé en trop demeure en vigueur.

Le prestataire peut encore demander une radiation

[35] En janvier 2022, la Commission a décidé qu’elle ne pouvait pas radier la dette du prestataire au titre de l’article 56(1)(e) ou de l’article 56(2) du Règlement sur l’assurance-emploi. Cela a dû porter à confusion pour le prestataire, parce qu’il ne semble pas avoir demandé une radiation au titre de ces articles. Le prestataire a plutôt exprimé des préoccupations au sujet de sa capacité à rembourser la dette. Malgré cela, la Commission n’a pas évalué si elle pouvait radier la dette au titre de l’article 56(1)(f)(ii) du Règlement. Il s’agit de l’article qui traite de la contrainte excessive.

[36] Même si la Commission délègue cette tâche à l’Agence du revenu du Canada, elle est tenue, au titre du Règlement sur l’assurance-emploi, de donner au prestataire une décision au sujet d’une telle radiation. Je crois comprendre que la Commission peut transmettre une recommandation du Tribunal de la sécurité sociale à l’Agence du revenu du Canada pour examiner une demande de radiation^{Note de bas de page 25}. Je recommande que ce soit ce qui soit fait dans ce cas-ci et que le prestataire ait la possibilité d’appuyer sa demande de préjudice injustifié. Si le prestataire ne réussit pas à obtenir une radiation, son recours se trouve à la Cour fédérale (et non au Tribunal de la sécurité sociale).

Conclusion

[37] L’appel de la Commission est accueilli. La décision de la division générale est annulée et la décision découlant de la révision de la Commission datée du 25 janvier 2022 est confirmée.