Assurance-emploi (AE)

Décision

[1] La division générale a commis une erreur lorsqu’elle a rendu sa décision sur la demande d’antidatation du prestataire. Je renvoie donc l’affaire à la division générale pour réexamen.

Aperçu

[2] B. G. est l’appelant dans la présente affaire. Puisqu’il a demandé des prestations d’assurance-emploi, je vais l’appeler le « prestataire ». L’intimée est la Commission de l’assurance-emploi du Canada. En 2020, le prestataire a demandé des prestations, mais il a demandé à la Commission d’antidater sa demande au 24 avril 2011 ou à une autre date allant jusqu’en mars 2012, date à laquelle il aurait pu avoir suffisamment d’heures d’emploi assurable pour être admissible.

[3] La Commission a refusé d’antidater la demande. Elle a dit que le prestataire n’avait pas de motif valable justifiant son retard pendant toute la période écoulée. Le prestataire a demandé à la Commission de réviser sa décision, mais elle n’a pas voulu la modifier. Il a ensuite fait appel de la décision de révision de la Commission à la division générale du Tribunal de la sécurité sociale. Pendant qu’elle se préparait à l’audience, la division générale a rendu une décision interlocutoire le 14 octobre 2021 concernant la façon dont elle procéderait dans la présente affaire.

[4] Le prestataire a fait appel de cette décision à la division d’appel, qui a renvoyé l’affaire à la division générale pour réexamen. Le 11 mars 2022, la division d’appel a conclu que la division générale avait agi injustement parce qu’elle avait amené le prestataire à croire qu’elle ne joindrait pas ses deux appels, mais qu’elle les a ensuite joints sans préavis^{Note de bas de page 1}. Elle a également conclu que la division générale avait commis une erreur de droit en joignant les deux appels sans démontrer qu’elle avait tenu compte du critère juridique applicable.

[5] Lorsque l’affaire a été renvoyée à la division générale, un autre membre de la division générale a examiné l’appel. Il a décidé d’instruire l’appel selon le mode d’audience des « questions et réponses écrites ». Après avoir examiné les réponses du prestataire à ses questions, la division générale a rejeté l’appel. Le prestataire a fait appel à la division d’appel.

[6] J’accueille l’appel. La division générale a agi de façon injuste lorsqu’elle a choisi le mode d’audience. Je renvoie l’affaire à la division générale pour réexamen.

Questions préliminaires

Mode d’audience de la division d’appel

[7] À quelques exceptions près, le Règlement sur le Tribunal de la sécurité sociale exige maintenant que le Tribunal tienne les audiences par écrit, par téléconférence ou vidéoconférence, ou en personne, selon ce que préfère la partie appelante^{Note de bas de page 2}.

[8] Dans la présente affaire, l’appelant est le prestataire. Le dossier d’appel contient des renseignements contradictoires sur le mode d’audience qu’il préfère. Je lui ai donc écrit le 1er septembre 2023 pour clarifier ce point. Le 5 septembre 2023, il m’a répondu qu’il préférait que l’audience ait lieu entièrement par écrit.

[9] Je vais donc de l’avant avec une audience « par écrit », conformément à ce que le prestataire a expressément demandé. J’ai examiné toutes ses observations, celles de la Commission et le reste du dossier dont la division générale était saisie.

Appels joints et audiences tenues séparément par différents membres

[10] Dans sa lettre du 5 septembre 2023, le prestataire réitère sa plainte selon laquelle le même membre ne devrait pas trancher les deux appels, parce que cela ferait en sorte que les deux processus d’appel seraient joints.

[11] Je ne peux pas revenir sur cette question. La division d’appel a déjà rejeté la demande du prestataire de faire instruire les deux appels par des membres différents et sa demande de mettre un des appels en suspens jusqu’à ce que l’autre soit tranché. Cela a été énoncé dans une décision interlocutoire datée du 24 novembre 2022. Les motifs de la division d’appel sont inclus dans cette décision.

Questions en litige

[12] Voici les questions en litige dans le présent appel :

1. a) La division générale a-t-elle agi de façon injuste en procédant à une audience sous forme de questions et réponses écrites?
2. b) La division générale a-t-elle commis une erreur de droit en :
   1. i. appliquant incorrectement la jurisprudence sur le « motif valable justifiant le retard »?
   2. ii. évaluant l’antidatation des prestations spéciales du prestataire sans faire preuve d’« indulgence »?
3. c) La division générale a-t-elle commis une erreur de fait importante en :
   1. i. ignorant la preuve démontrant comment les problèmes psychologiques du prestataire nuisaient à sa capacité de s’informer de ses droits et de ses obligations au titre de la Loi sur l’assurance-emploi?
   2. ii. omettant de tenir compte de l’effet discriminatoire du critère de la « personne raisonnable »?

Analyse

[13] La division d’appel peut seulement examiner les erreurs qui correspondent à l’un des moyens d’appel suivants :

1. a) Le processus d’audience de la division générale était inéquitable d’une façon ou d’une autre.
2. b) La division générale n’a pas décidé d’une question qu’elle aurait dû trancher, ou elle a tranché une question sans avoir le pouvoir de le faire (erreur de compétence).
3. c) La division générale a rendu une décision entachée d’une erreur de droit.
4. d) La division générale a fondé sa décision sur une erreur de fait importante^{Note de bas de page 3}.

Équité du processus de la division générale

[14] Le prestataire soutient que la division générale a commis une erreur d’équité procédurale lorsqu’elle a procédé à l’audience selon le mode des questions et réponses écrites.

[15] Il dit que la division générale a choisi le mode d’audience des questions et réponses sans le consulter et qu’il s’est senti limité par le format à répondre seulement aux questions qui lui étaient posées. Le prestataire affirme qu’il avait aussi besoin de plus de temps pour répondre, mais que la division générale avait rejeté sa demande d’ajournement ou de prolongation. Par conséquent, il s’est senti forcé de laisser tomber certains arguments et il dit qu’il n’a pas pu aborder toutes les questions qu’il jugeaient importantes.

[16] Je note que la Commission a reconnu que la division générale avait commis une erreur d’équité procédurale^{Note de bas de page 4}.

Contexte

[17] Lorsque le prestataire a fait appel pour la première fois des décisions de révision de la Commission, le membre de la division générale lui a donné le temps de décider s’il voulait que les deux appels soient joints. Le prestataire a finalement décidé qu’il voulait qu’ils soient instruits séparément.

[18] Il croyait que la division générale respecterait son choix. Toutefois, sans lui donner de préavis, la division générale a rendu une décision interlocutoire dans laquelle elle a décidé de joindre les appels. Le prestataire a fait appel de cette décision à la division d’appel, qui a conclu que la division générale avait agi injustement en modifiant sa procédure sans en aviser le prestataire. La division d’appel a renvoyé l’affaire à la division générale pour réexamen.

[19] Malgré l’erreur relevée par la division d’appel, le dossier montre que la division générale a fait des efforts exceptionnels pour s’assurer de comprendre les préférences procédurales du prestataire et pour veiller à ce qu’il comprenne les questions en litige (ou qui pourraient être en litige) dans l’appel. À cette fin, le membre a tenu six conférences préparatoires avec le prestataire entre août 2020 et septembre 2021.

[20] Lors de ces conférences préparatoires, la division générale a examiné le mode d’audience demandé, la question de savoir si les deux appels devraient être instruits séparément ou non, l’ordre dans lequel les appels devraient être instruits et le calendrier pour tenir compte des autres procédures judiciaires du prestataire. Elle s’est même demandé si le prestataire souhaitait contester la loi ou les politiques ou procédures de la Commission en invoquant la Charte.

Choix du mode d’audience

[21] Après que la division d’appel a renvoyé le dossier à la division générale, il a été assigné à un nouveau membre. Celui-ci a décidé de procéder à l’audience sous la forme de questions et réponses. Dans ce genre d’audience, la ou le membre de la division générale examine le dossier et cerne les questions dont les réponses seront pertinentes pour sa décision. La division générale envoie ces questions à la partie prestataire (dans le cas présent), qui est invitée à y répondre. La partie prestataire peut répondre par des arguments ou des éléments de preuve.

[22] Le 7 juin 2021, le membre a envoyé des questions au prestataire en espérant que ses réponses comprendraient les renseignements dont il avait besoin. Il n’a pas demandé au prestataire quelle mode d’audience il préférait et il ne l’a pas consulté au sujet des questions choisies.

[23] La division générale a donné au prestataire jusqu’au 10 mai 2022 pour répondre aux questions. Le prestataire affirme qu’il a demandé plus de temps pour fournir ses réponses le 27 avril 2022, et de nouveau le 4 mai 2022. La division générale a reçu seulement la demande du 4 mai et l’a rejetée. Le prestataire a déposé des observations substantielles avant la date limite du 10 mai, mais il a répondu à contrecœur. Il a dit que la portée des questions était limitée et qu’on ne lui avait pas donné assez de temps pour fournir une réponse complète.

[24] La division générale a rejeté l’appel du prestataire en se fondant sur ses réponses aux questions, et les autres observations du prestataire et renseignements au dossier.

Attente raisonnable de consultation

[25] La division générale gère sa propre procédure. Au moment où elle a examiné l’appel du prestataire, elle n’était pas obligée de choisir le mode d’audience qu’il préférait. Il se trouve que le prestataire avait choisi plus d’un mode d’audience [traduction] « préféré » dans son avis d’appel initial de juin 2020. L’un des modes qu’il préférait était les « questions et réponses écrites^{Note de bas de page 5} ».

[26] Toutefois, la préférence du prestataire précisée dans l’avis d’audience n’était pas son dernier mot sur le sujet. Ce n’était pas non plus le dernier mot de la première formation. La division générale a supposé à tort que le prestataire avait toujours les mêmes préférences pour le mode d’audience que celles précisées dans l’avis d’audience pour la procédure initiale.

[27] Lors d’une conférence préparatoire qui a eu lieu le 13 août 2020, le prestataire a discuté de sa préférence pour l’audience avec la première formation. À ce moment-là, il a dit qu’il préférait une vidéoconférence^{Note de bas de page 6}. Lors de sa dernière conférence préparatoire, le 2 septembre 2021, il a précisé qu’il aimerait présenter une observation [traduction] « partiellement » par écrit, qu’il voulait en faire [traduction] « une partie » par écrit et qu’il souhaitait en faire le plus possible par écrit pour que l’audience elle-même ne soit pas [traduction] « trop longue^{Note de bas de page 7} ». La première formation a dit qu’elle pouvait [traduction] « commencer par une observation écrite » et ensuite établir combien de temps ils auraient besoin pour une audience par téléconférence ou vidéoconférence^{Note de bas de page 8}.

[28] La division générale a choisi une méthode d’audience qui allait à l’encontre de la volonté expresse du prestataire. Elle ne lui a donné que deux semaines pour répondre à ses questions et lui a refusé une prolongation pour compléter ou affiner ses observations.

[29] Le prestataire s’attendait à avoir plus de temps. Les échanges qu’il a eus plus tôt avec la division générale étaient plus consultatifs et souples. Au cours de plusieurs conférences préparatoires s’étalant sur un peu plus d’un an, le prestataire et la première formation ont réglé les détails procéduraux des deux appels du prestataire. Lors de leur conférence finale, ils ont discuté du fait que le prestataire pourrait avoir besoin de beaucoup de temps pour préparer ses observations. Le prestataire a demandé d’avoir jusqu’à la mi-octobre pour déposer ses observations et le membre a accueilli sa demande^{Note de bas de page 9}. Toutefois, il affirme que la décision interlocutoire de la première formation et que son appel à la division d’appel l’ont interrompu dans la préparation de ses observations.

[30] Puisque la première formation l’avait consulté à maintes reprises, le prestataire pouvait raisonnablement s’attendre à ce que la division générale le consulte de nouveau au sujet de la procédure d’audience, y compris sur le mode d’audience et le calendrier.

[31] Compte tenu de l’historique récent des appels, la division générale aurait pu être plus sensible aux préoccupations du prestataire liées à l’équité. La division générale a rendu la décision qui fait l’objet du présent appel après que la division d’appel lui a renvoyé la décision pour réexamen. La division d’appel a conclu que la première formation avait commis une erreur d’équité procédurale parce qu’elle a apporté un changement inattendu au processus convenu sans avertir le prestataire.

[32] Je juge que l’expérience du prestataire avec le Tribunal l’a amené à croire qu’il serait accommodé ou du moins consulté au sujet de ses préférences procédurales. Dans les circonstances particulières de la présente affaire, il était injuste sur le plan de la procédure que la division générale ait choisi unilatéralement le mode d’audience des questions et réponses écrites sans consulter le prestataire et sans avoir une certaine souplesse quant aux dates limites.

Réparation

[33] J’ai cerné une erreur dans la façon dont la division générale a rendu sa décision, alors je dois maintenant décider ce que je vais faire à ce sujet. Je peux rendre la décision que la division générale aurait dû rendre ou je peux renvoyer l’affaire à la division générale pour réexamen^{Note de bas de page 10}.

[34] Puisque j’ai conclu qu’une erreur d’équité procédurale a été commise, la Commission soutient que je devrais renvoyer l’affaire à la division générale pour réexamen^{Note de bas de page 11}. L’erreur d’équité signifie que le prestataire n’a pas eu une occasion équitable de présenter ses arguments. Le prestataire doit présenter ses arguments à la division générale puisqu’il s’agit du « juge des faits ».

[35] Le prestataire estime que le processus dure déjà depuis beaucoup trop longtemps et que ça lui cause des problèmes financiers et psychologiques^{Note de bas de page 12}. Il dit qu’il aimerait que je rende la décision que la division générale aurait dû rendre, mais seulement si je suis d’accord pour dire qu’elle aurait dû accueillir l’appel. Autrement, il veut que je renvoie l’affaire pour réexamen^{Note de bas de page 13}.

[36] Je ne peux pas renvoyer l’affaire à la division générale simplement parce que je rejetterais l’appel. Ce ne serait pas approprié. Je dois vérifier si le dossier est complet. Pour être complet, le dossier doit contenir des éléments de preuve qui me permettent de tirer toutes les conclusions nécessaires pour trancher les questions en litige dans l’appel (après avoir corrigé l’erreur de la division générale).

[37] Dans la présente affaire, j’ai décidé de renvoyer l’affaire à la division générale pour réexamen. Je ne peux pas rendre une décision fondée sur le présent dossier et être certain d’avoir corrigé l’erreur d’équité de la division générale.

[38] Je ne suis pas convaincu que la seule raison pour laquelle le prestataire avait besoin d’un mode d’audience différent ou de plus de temps était qu’il voulait affiner ou étoffer ses arguments. Il semble que l’erreur de la division générale ait également nui à la capacité du prestataire de présenter des éléments de preuve. Cela signifie que le prestataire n’a peut-être pas eu l’occasion de présenter tous les éléments de preuve qu’il avait l’intention de présenter à l’appui de son appel.

[39] Je vais expliquer comment je suis arrivé à cette conclusion.

[40] Dans sa demande de révision, le prestataire avait souligné que les raisons du retard étaient liées à sa santé mentale et à son invalidité, et qu’il était donc important qu’il ait suffisamment de documents et qu’il consulte son médecin pour préparer ses demandes ainsi que ses demandes d’antidatation^{Note de bas de page 14}.

[41] Lorsqu’il a déposé son avis d’appel initial à la division générale (première formation), il n’avait toujours pas obtenu la preuve dont il jugeait avoir besoin. Il a dit ce qui suit : [traduction] « compte tenu du court délai et des problèmes liés à la pandémie », il avait été difficile pour son médecin de [traduction] « fournir une réponse complète qui nécessiterait probablement un examen approfondi de ses antécédents médicaux de 2011 et 2012, et possiblement d’autres périodes de 2012 à aujourd’hui^{Note de bas de page 15} ».

[42] Il a réitéré cette préoccupation lors de sa première conférence préparatoire devant la première formation. Il a dit qu’il avait l’intention de déposer des dossiers médicaux supplémentaires^{Note de bas de page 16}. Il a dit qu’il aurait besoin de temps pour obtenir les dossiers médicaux de 2011, 2012 et peut-être d’autres périodes allant jusqu’à aujourd’hui^{Note de bas de page 17}.

[43] Dans son objection au choix de la division générale d’une audience sous forme de questions et réponses, il a dit qu’il n’était pas en mesure de formuler ses réponses comme il le jugeait nécessaire. Il a dit que la façon dont il voyait l’affaire [traduction] « et les éléments de preuve [qu’il voulait] présenter ne correspondait probablement pas à la façon dont les questions étaient formulées^{Note de bas de page 18} ». Il a aussi parlé du fait que la première formation avait l’intention de lui donner plus d’un mois [traduction] « pour préparer ses observations initiales présentant [ses] arguments et les éléments de preuve les appuyant », mais qu’elle avait [traduction] « abandonné » cette idée lorsqu’il a dû faire appel à la division d’appel^{Note de bas de page 19}. Plus tard, dans ses réponses aux questions de la division générale, il a dit qu’il [traduction] « y avait des éléments de preuve médicale qui démontraient probablement qu’il avait été malade pendant 54 semaines après le 26 avril 2011^{Note de bas de page 20} ».

[44] Tout au long de sa participation au processus d’appel, le prestataire a soutenu que ses problèmes de santé mentale et son invalidité étaient pertinents à son appel. Il a soutenu que la division générale n’avait pas compris que son état psychologique avait nui à sa capacité de s’informer avec diligence de ses droits et de ses responsabilités au titre de la Loi sur l’assurance-emploi. Parmi ses arguments, il a affirmé que le critère de la « personne raisonnable » était inapproprié, que la division générale n’avait pas tenu compte de la façon dont une personne raisonnable se comporterait dans sa « situation » (c.-à-d., avec son invalidité psychologique particulière) et qu’elle n’avait pas tenu compte du caractère « exceptionnel » de ses problèmes de santé psychologique.

[45] Le prestataire doit prouver qu’il avait un motif valable justifiant son retard de plusieurs années. Il serait pertinent de fournir des preuves médicales si cela permettait d’établir que ses problèmes psychologiques avaient contribué à son retard.

[46] Le prestataire n’a pas eu l’occasion de présenter des éléments de preuve à la division générale lors de sa première comparution. Il a fait appel de la décision interlocutoire de la première formation, alors il n’a jamais eu une audience complète.

[47] J’ai conclu qu’il était injuste que la deuxième formation de la division générale ait procédé à l’audience sous forme de questions et réponses comme elle l’a fait. L’une des raisons pour lesquelles cela était injuste était que le processus de questions et réponses a nui à la capacité du prestataire de présenter des éléments de preuve.

[48] Comme le prestataire semble croire qu’il a, ou qu’il peut obtenir, des éléments de preuve qui seraient pertinents à l’appel, je dois lui offrir une réparation qui lui permettrait de les présenter.

[49] La division d’appel n’a pas le pouvoir d’entendre ou d’examiner des éléments de preuve qui n’étaient pas devant la division générale, y compris les documents auxquels le prestataire fait référence dans sa demande de permission de faire appel. Par conséquent, je ne peux pas corriger l’erreur d’équité procédurale en rendant la décision que la division générale aurait dû rendre. Je dois renvoyer l’affaire à la division générale pour réexamen.

[50] Je comprends que le prestataire a soutenu que la division générale avait également commis d’autres erreurs. Toutefois, il n’est pas nécessaire que je les examine. Je renvoie donc l’affaire à la division générale et une nouvelle formation de la division générale examinera à nouveau ses éléments de preuve et ses arguments.

Conclusion

[51] J’accueille l’appel. La division générale a commis une erreur de procédure.

[52] Je renvoie l’affaire à la division générale pour réexamen. Si le prestataire a d’autres éléments de preuve qu’il aimerait déposer, il peut les acheminer à la division générale.