Sécurité de la vieillesse (SV) et Supplément de revenu garanti (SRG)

Motifs et décision

Décision

La permission d’en appeler est accordée.

Introduction

[1] Le fils de la demanderesse qui est également son représentant (représentant) interjette appel de la décision de la division générale du Tribunal de la sécurité sociale en date du 25 août 2015. La division générale avait tenu précédemment une audience par téléconférence et avait conclu que la demanderesse n’était pas admissible à recevoir des versements de supplément de revenu garanti (SRG) outre ceux qu’elle avait déjà reçus de la part du défendeur.

[2] Le 27 novembre 2015, le représentant a présenté à la division d’appel, dans les délais prescrits, une demande de permission d’en appeler comportant le détail des moyens d’appel allégués. Pour accueillir cette demande, je dois être convaincu que l’appel a une chance raisonnable de succès.

Aperçu

[3] La demanderesse est née en juin 1927. Sa demande de pension de la sécurité de la vieillesse (SV) a été approuvée et a pris effet en juillet 1992, et elle a ensuite était approuvée pour le SRG également. Le 27 avril 2004, le défendeur a suspendu la pension de SV de la demanderesse ainsi que les prestations qui y étaient liées, car il n’était pas en mesure de la localiser. Le 16 novembre 2004, le défendeur a envoyé une lettre au représentant dans laquelle il lui demandait de l’aide pour localiser sa mère. Le 6 décembre 2004, le représentant a avisé le défendeur par téléphone qu’il détenait une procuration sur les avoirs de sa mère et qu’il ferait parvenir la documentation prochainement. Cependant, il a fourni la procuration uniquement le 29 juillet 2011, date à laquelle il a avisé le défendeur que sa mère avait perdu la capacité de régler des questions administratives et monétaires et qu’elle vivait dans une maison privée de santé en Alberta. Le 26 octobre 2011, le représentant a présenté cinq demandes de SRG, couvrant les périodes d’août 2007 à décembre 2011.

[4] Le 8 décembre 2011, le défendeur a écrit au représentant et l’a avisé que la pension de SV de sa mère avait été rétablie à partir d’avril 2004 et, par conséquent, elle recevrait les versements manquants rétroactivement jusqu’à cette date. Il a également avisé le représentant que les demandes de SRG pour les deux dernières années de revenu (à savoir novembre 2010 et décembre 2011) ont été approuvées avec une date d’entrée en vigueur de versement en octobre 2010, soit 11 mois avant la date de réception des demandes. Les demandes de SRG pour les trois premières années de revenu (à savoir août 2007, septembre 2008 et novembre 2009) ont été refusées parce que les périodes de versement auxquelles elles s’appliquaient étaient supérieures à la période de 11 mois précédant la réception des demandes.

[5] Dans une lettre datée du 6 janvier 2012, le représentant a demandé une révision au défendeur. Le 20 juin 2012, le défendeur a maintenu sa décision, et a expliqué que, bien qu’il comprenne que la demanderesse ne puisse pas s’occuper de ses affaires, sa capacité n’était plus pertinente puisque son fils avait une procuration. C’était sa responsabilité de gérer les prestations de sa mère en son nom.

[6] Le 9 octobre 2012, le représentant a interjeté appel de cette décision auprès de la division générale, soutenant que sa mère a un manque de capacité depuis 2003 et n’était pas en mesure de savoir que ses versements de pension de SV et de SRG avaient été suspendus.

[7] Dans sa décision du 25 août 2015, la division générale a rejeté l’appel, concluant que le défendeur avait correctement rétabli les versements de SRG de la demanderesse à partir de novembre 2010, conformément à l’alinéa 11 (7)a) de la Loi sur la sécurité de la vieillesse (LSV). La division générale a également estimé qu’il n’y avait pas suffisamment d’éléments de preuve pour établir, selon la prépondérance des probabilités, que le critère relatif à l’incapacité avait été respecté.

Droit applicable

LSV

[8] Le paragraphe 11(2) de laLoi sur la SV prévoit que, sauf si le ministre a dispensé le pensionné de l’obligation de présenter une demande, le supplément n’est versé que sur demande agrégée du pensionné.

[9] Une fois que la personne satisfait aux exigences d’admissibilité pour la pension de la SV et le SRG, des règles relatives au versement des prestations s’appliquent. Aux termes du paragraphe 8(2) de la LSV, et de l’alinéa 5(2)a) du Règlement sur la sécurité de la vieillesse, la pension de la SV peut être versée de façon rétroactive au maximum 11 mois avant le mois au cours duquel l’intimé a reçu la demande de pension de la sécurité de la vieillesse. Aux termes de l’alinéa 11(7)a) de la LSV, aucun SRG n’est versé pour tout mois antérieur de plus de 11 mois à celui au cours duquel l’intimé a reçu la demande de SRG. Aux termes de l’alinéa 11(7)b) de la LSV, aucun SRG n’est versé au pensionné pour tout mois pour lequel le pensionné ne peut recevoir de pension.

[10] L’article 28.1 de la LSV prévoit une exception à la règle de rétroactivité maximale portant sur le versement des pensions aux termes de la LSV. Cette disposition permet qu’une demande soit considérée comme ayant été présentée plus tôt qu’elle ne l’a été en réalité, s’il est possible de démontrer que la personne visée par la demande était incapable de former ou d’exprimer l’intention de faire une demande de prestations.

(1) Dans le cas où il est convaincu, sur preuve présentée par le demandeur ou en son nom, que celui-ci n’avait pas la capacité de former ou d’exprimer l’intention de faire une demande le jour où celle-ci a été faite, le ministre peut réputer cette demande de prestation avoir été faite le mois qui précède celui au cours duquel la prestation aurait pu commencer à être payable ou, s’il est postérieur, le mois au cours duquel, selon le ministre, la dernière période pertinente d’incapacité du demandeur a commencé.

(3) Pour l’application des paragraphes (1) et (2), une période d’incapacité est continue, sous réserve des règlements.

LMEDS

[11] Selon les paragraphes 56(1) et 58(3) de la Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social (LMEDS), « il ne peut être interjeté d’appel à la division d’appel sans permission », et « la division d’appel accorde ou refuse cette permission ».

[12] Le paragraphe 58(2) de la Loi sur le MEDS prévoit que « la division d’appel rejette la demande de permission d’en appeler si elle est convaincue que l’appel n’a aucune chance raisonnable de succès. »

[13] Aux termes du paragraphe 58(1) de la LMEDS, les seuls moyens d’appel sont les suivants :

1. a) la division générale n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence ;
2. b) elle a rendu une décision entachée d’une erreur de droit, que l’erreur ressorte ou non à la lecture du dossier ;
3. c) elle a fondé sa décision sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.

[14] Pour que la permission d’en appeler soit accordée, il faut quelque motif sur lequel fonder l’appel : Kerth c. Canada^{Note de bas de page 1}. Par ailleurs, la Cour d’appel fédérale a conclu que la question de savoir si le défendeur a une cause défendable en droit revient à se demander si le défendeur a une chance raisonnable de succès sur le plan juridique : Fancy c. Canada^{Note de bas de page 2}.

[15] Une demande de permission d’en appeler est une étape préliminaire à une audition au fond de l’affaire. C’est un premier obstacle qu’un demandeur doit franchir, mais celui-ci est inférieur à celui auquel il devra faire face à l’audition de l’appel sur le fond. À l’étape de la demande de permission d’en appeler, le demandeur n’a pas à prouver ses arguments.

Question en litige

[16] Est-ce que l’appel a une chance raisonnable de succès ?

Observations

[17] Dans sa demande de permission d’en appeler, le représentant a soutenu que la division générale avait commis une erreur lors qu’elle avait rendu sa décision, et ce, pour les raisons suivantes :

Conclusions de fait erronées

a) La déclaration d’incapacité provenant du médecin de la demanderesse traitait directement des préoccupations de la division générale au sujet de sa capacité à former ou à exprimer l’intention de présenter une demande opportune de prestations de SRG, tel que mentionné aux paragraphes 30 à 33 de la décision.

b) Voici ce qu’a écrit la division générale au paragraphe 32 de sa décision :

De plus, le Tribunal souligne que la preuve laisse entendre que l’appelante a fait preuve d’un fonctionnement cognitif au cours de la période en litige. Par exemple, le représentant de l’appelante a déclaré que l’appelante a trouvé le document de procuration en raison du fait que la résidence de soins familiaux en aurait besoin pour ses dossiers. Une copie du document a été ensuite envoyée au représentant de l’appelante, ce qui démontre une certaine compréhension de la nature du document et de la nécessité pour le fils de l’appelante d’en avoir une copie.

Le représentant soutient que cela ne reflète pas fidèlement ce qu’il a décrit [traduction] « d’une manière générale » au cours de l’audience. En fait, ce n’est pas uniquement la demanderesse, mais la demanderesse et le travailleur en soins de la famille ont cherché ensemble à la demande du représentant, pour ensuite trouver le document de procuration. L’exigence de vérification n’a eu lieu que plus tard, soit en août 2013. La récupération du document n’a pas démontré des fonctions cognitives, comme l’a laissé entendre la division générale. De plus, une fois le document trouvé, la demanderesse n’a pas envoyé le document au représentant, puisqu’elle était incapable d’effectuer une telle tâche.

c) Le paragraphe 32 ne reflète pas les opérations réelles de la maison de santé de la demanderesse :

De plus, et probablement plus important encore, le représentant de l’appelante a déclaré que la procuration n’a pas été présentée à la résidence de soins familiaux lorsque l’appelante a été admise en juin 2003, ce qui laisse entendre que la résidence de soins familiaux ne jugeait pas nécessaire que l’appelante ait un procureur pour prendre les décisions à sa place, comme des décisions concernant le consentement à des traitements/examens médicaux ou des décisions de nature financière.

Les procédures et les politiques de la maison de santé exigeaient en fait que le document de procuration soit conservé dans les dossiers. La raison pour laquelle cela n’a pas été demandé initialement lors de l’admission était simplement due à un oubli de la part de l’opérateur et cela n’a été découvert que plus tard par une vérification effectuée par Services de santé de l’Alberta. À cette époque, l’opérateur n’avait pas d’expérience pour ce qui est des exigences du programme en matière de certains documents officiels, mais il a corrigé les manquements peu de temps après que ceux-ci aient été identifiés en 2013.

d) Le paragraphe 32 ne reflète pas correctement la façon dont les affaires financières de la demanderesse ont été gérées :

Finalement, le fait que le représentant de l’appelante n’était pas au courant jusqu’à un moment donné dans la première moitié de 2011 que les prestations de l’appelante n’avaient pas été rétablies est révélateur du fait que l’appelante ne dépend pas de son procureur pour gérer ses affaires financières.

Le représentant affirme que les affaires financières de la demanderesse sont, en réalité, simples, avec des versements et des paiements de factures automatiques et périodiques. Les exceptions à cette tendance étaient gérées avec le soutien de membres de la famille locale, d’amis de confiance et de travailleurs agréés de la santé. Le fait que sa procuration n’a peut-être pas été appliquée n’indique pas que la demanderesse possédait un plus haut niveau de fonctions cognitives, comme le suggéraient les commentaires de la division générale. Plutôt, cela démontre qu’un niveau élevé de soutien digne de confiance et de souci du détail était constamment maintenu par ceux qui lui venaient en aide.

Erreur de droit

e) À la suite d’une enquête approfondie, le défendeur a reconnu que l’incapacité de la demanderesse était un fait qui a été reconnu par la division générale au paragraphe 19 de sa décision. Cela concorde également avec les éléments de preuve, y compris la déclaration d’incapacité selon laquelle la demanderesse n’était pas capable de former ou d’exprimer l’intention de présenter une demande. Puisqu’aucune des deux parties ne conteste cette question, celle-ci ne devrait pas être utilisée pour justifier le fait que les prestations de la demanderesse lui ont été refusées.

Manquement à la justice naturelle

f) Le représentant soutient que cela est un cas d’échecs répétés de diverses entités gouvernementales pendant plus d’une décennie, se traduisant par le refus de verser un SRG à sa mère, qui indépendamment de sa volonté, a perdu ses capacités et était incapable de former ou d’exprimer l’intention de présenter une demande de prestations. Lorsque le représentant a essayé de faire entendre raison aux agents du bureau de la SV d’X, les deux agents ont tenté de justifier le refus de paiement en jetant le blâme sur le représentant, soutenant qu’il avait la responsabilité de veiller au bien-être de sa mère. En agissant de la sorte, ils n’ont pas voulu admettre qu’ils étaient responsables pour ne pas avoir communiqué avec la demanderesse, malgré le fait qu’ils avaient toutes les informations nécessaires pour le faire, et ils n’ont pas voulu reconnaître les erreurs dans les registres qui ont fait en sorte qu’ils n’ont pas effectué de suivi auprès du représentant. Bien que la division générale ait expressément rejeté les raisons du défendeur en ce qui a trait à cette question (au paragraphe 29), elle a rejeté l’appel principalement parce qu’un formulaire désuet a été fourni par Service Canada (au paragraphe 30). Cela s’est produit malgré la diligence raisonnable du représentant — lorsqu’il s’est inquiété du fait que le formulaire n’était pas celui qu’il avait demandé, Service Canada lui a quand même affirmé qu’il s’agissait du bon formulaire à utiliser.

Analyse

Déclaration d’incapacité

[18] Les moyens d’appel du représentant portent sur deux formulaires qui provenaient du défendeur et qui ont tous deux été remplis par le Dr Eugene Cahill, un omnipraticien qui a évalué la demanderesse : un certificat d’incapacité daté du 15 juin 2015 et une déclaration d’incapacité datée du 13 novembre 2015. Comme cela a été indiqué dans sa décision, la division générale a exprimé sa préoccupation quant à l’absence de rapports médicaux à l’appui d’un argument d’incapacité au cours de l’audience orale le 28 mai 2015, et a donné l’occasion au représentant de recueillir davantage d’éléments de preuve, suggérant précisément qu’il obtienne une déclaration d’incapacité. Dans le délai de 30 jours, le représentant a fourni un certificat d’incapacité, puis la division générale a rendu sa décision, laquelle rejetait l’appel en partie parce que le « mauvais formulaire » avait été utilisé. Après que la décision de la division générale ait été rendue, le représentant a présenté des demandes identiques, l’une à la division générale pour annuler ou modifier sa décision en fonction de faits nouveaux, et l’autre à la division d’appel pour demander un nouvel appel.

[19] En tant que membre de la division d’appel, ma compétence se limite à déterminer si l’un de ses motifs d’appel se rattache aux moyens d’appel admissibles du paragraphe 58(1) et si l’un d’eux confère à l’appel une chance raisonnable de succès. Bien que le représentant soutienne que la déclaration d’incapacité traite directement des préoccupations de la division générale au sujet de la capacité de sa mère de « former et d’exprimer l’intention » de présenter une demande de SRG, il s’agit néanmoins d’un fait qui a été préparé et soumis uniquement après que la décision ait été rendue. L’on ne peut pas reprocher à la division générale de ne pas avoir tenu compte d’éléments de preuve qui ne lui ont pas été présentés parce que ceux-ci n’existaient pas.

[20] Cela étant dit, je constate l’existence d’au moins une cause défendable concernant le fait que la division générale n’a peut-être pas observé un principe de justice naturelle lorsqu’elle a avisé le représentant de recueillir des éléments de preuve datant d’avant les éléments de preuve présentés lors de l’audience.

[21] Comme l’a expliqué le représentant lors de l’audience, la lettre du défendeur datant du 20 juin 2012 l’a mené à croire qu’elle admettait que sa mère était atteinte d’une incapacité, et par conséquent, il ne voyait pas la nécessité de recueillir des éléments de preuve médicale. La division générale a tenu compte de ce point, mais a rejeté l’argument du défendeur selon lequel, puisque c’était le devoir du représentant en tant qu’avocat de la demanderesse de gérer ses affaires, la division générale ne devait à la demanderesse aucun SRG rétroactif supplémentaire. La division générale a conclu que la capacité actuelle de la demanderesse, peu importe si elle a donné une procuration, était la réelle question en litige et a donné au représentant l’occasion de compléter le dossier. Cependant, elle a également indiqué qu’elle avait une notion très spécifique de ce qui constitue un élément de preuve d’incapacité en vertu de l’article 28.1.

[4] [...] Le membre du Tribunal a accordé 30 jours au représentant de l’appelante afin qu’il puisse présenter une preuve médicale et il lui a expliqué que la preuve médicale versée à l’appui d’un argument relatif à l’incapacité comprend généralement une déclaration d’incapacité, formulaire disponible par l’intermédiaire de l’intimé qui établit le critère juridique concernant l’incapacité afin que le professionnel de la santé remplissant le formulaire connaisse le critère à propos duquel il est en train de formuler un commentaire.

[30] [...] La seule preuve médicale présentée à l’appui de l’argument relatif à l’incapacité est le certificat d’incapacité qui a été rempli par le Dr Cahill. Malheureusement, il semble que le représentant de l’appelante a peut-être demandé au Dr Cahill de remplir le mauvais formulaire. Le formulaire pertinent relativement à un argument d’incapacité au titre de l’article 28.1 de la Loi sur la SV est la déclaration d’incapacité, et non un certificat d’incapacité.

[22] Bien que la division générale a pris bonne note du fait que « l’absence d’un formulaire de déclaration d’incapacité en soi n’empêche pas de conclure qu’une personne souffre d’une incapacité », il ressort clairement de sa décision que le fait que le représentant n’a pas soumis le « bon » formulaire nuit lourdement au cas de sa mère :

[32] Le Tribunal n’a aucune preuve médicale démontrant que l’appelante respecte le critère relatif à l’incapacité selon la définition fournie au paragraphe 28.1 de la Loi sur la SV. Autrement dit, la preuve médicale qui a été présentée au Tribunal n’aborde pas la question de savoir si l’appelante était incapable de former ou d’exprimer l’intention de présenter une demande.

[23] En l’espèce, la division générale semblait suggérer qu’elle accorderait peu d’importance ou aucune importance à tout élément de preuve médicale qui ne reflèterait pas le libellé de l’article 28.1. Un juge des faits a le droit d’évaluer la preuve comme il l’entend, mais l’on pourrait soutenir qu’une fois que la division générale a laissé entendre qu’elle s’attendait à voir un formulaire spécifique, elle était assujettie à une obligation d’équité plus élevée. Lorsqu’elle a reçu le « mauvais » formulaire, n’aurait-elle pas dû demander au représentant de fournir une explication ou même lui donner plus de temps pour se procurer le « bon » formulaire ? Je constate une cause défendable selon le motif qu’elle aurait dû avoir agi ainsi, surtout parce que le défendeur a créé deux formulaires possédant des titres très similaires et qui semblent servir des objectifs similaires. De plus, il semblerait que le représentant, qui ne possédait probablement pas des connaissances approfondies des différents tests d’incapacité, a peut-être été mal orienté par le personnel du défendeur.

Recherche de la procuration

[24] La division générale a également fondé sa décision, en partie, sur des conclusions selon lesquelles la demanderesse aurait fait preuve de certaines fonctions cognitives au cours de la période en question. J’ai indiqué que la demanderesse s’est débrouillée sans sa procuration pendant plusieurs années et qu’elle a également réussi à localiser cette procuration lorsqu’elle en a eu besoin. Le représentant a soutenu que la division générale a mal interprété ce qui s’était réellement passé à la maison de santé et ce qu’il a dit au cours de l’audience.

[25] Je n’ai pas encore écouté l’enregistrement audio de l’audience, mais selon moi, le représentant a une chance raisonnable de succès selon ce moyen d’appel si cela devait indiquer que la décision de la division générale a présenté de manière inexacte ses observations au sujet de l’incapacité de la demanderesse.

Conclusion

[26] La permission d’en appeler est accordée. J’invite aussi les parties à déposer leurs observations sur la pertinence de tenir une nouvelle audience et, si une audience s’avère nécessaire, sur le type d’audience qui convient.

[27] Dans sa demande de permission d’en appeler, le représentant soutient que le défendeur ne lui a pas fait parvenir le bon formulaire et lui a par la suite assuré qu’il s’agissait du bon formulaire pour l’appel de sa mère, malgré le fait qu’il ait exprimé ses inquiétudes que cela ne semblait pas être le bon. Je souhaiterais entendre des observations des parties au sujet des questions suivantes :

• Quel est le but du certificat d’incapacité ? Est-ce encore utilisé ?
• De quelle source le représentant a-t-il obtenu le certificat d’incapacité ? L’a-t-il téléchargé à partir du site Web de Service Canada ou le personnel lui a-t-il fait parvenir une copie papier par la poste ?
• Quelles directives le représentant a-t-il reçues (s’il en a reçues) au sujet du but et de l’utilisation du certificat d’incapacité ? A-t-il été mis au courant de l’existence de la déclaration d’incapacité ? Si tel est le cas, que lui a-t-on dit à ce sujet ?

[28] Cette décision accordant la permission d’interjeter appel ne présume pas le résultat de l’appel sur le fond de l’affaire.