Sécurité de la vieillesse (SV) et Supplément de revenu garanti (SRG)

Motifs et décision

Introduction

[1] L’appelante a demandé le Supplément de revenu garanti (SRG) au nom de la défunte S. L. L’intimé a refusé la demande au motif qu’elle avait déjà été présentée après le décès de la requérante (S. L.). L’appelante a présenté une demande de révision. L’intimé a informé l’appelante, au moyen d’une lettre datée du 3 juin 2013, que la décision initiale était maintenue.

[2] L’appelante a interjeté appel devant la division générale du Tribunal de la sécurité sociale du Canada en juin 2015. Elle a demandé que le Tribunal accueille l’appel parce que la requérante était incapable de s’occuper de ses affaires depuis mars 2012; elle n’avait pas reçu le SRG, mais sa famille s’en est seulement rendu compte après son incapacité, et l’intimé a reçu la demande de SRG trois semaines après le décès de la requérante.

[3] Le 27 février 2016, la division générale a rejeté l’appel de façon sommaire au motif que la demande de SRG, présentée au nom de la requérante, avait été reçue (par l’intimé) après le décès de celle-ci et que la Loi sur la sécurité de la vieillesse (Loi sur la SV) ne permet pas les demandes de SRG post-mortem.

[4] L’appelante a déposé une demande de permission d’en appeler à la division d’appel du Tribunal le 10 juin 2016. Les motifs d’appel peuvent être résumés de la façon suivante :

1. la requérante était incapable de présenter une demande de SRG par elle-même;
2. l’Agence du revenu du Canada (ARC) a négligé de fournir les renseignements de façon opportune à la personne désignée en vue de présenter la demande de SRG au nom de la requérante;
3. la requérante était décédée au moment où les renseignements nécessaires ont été recueillis.

[5] L’intimé n’a pas présenté d’observations à la division d’appel.

[6] L’appel a été instruit sur la foi du dossier pour les motifs suivants :

1. le membre de la division d’appel a jugé qu’il n’était pas nécessaire de tenir une autre audience;
2. l’exigence du Règlement sur le Tribunal de la sécurité sociale selon laquelle l’instance doit se dérouler de la manière la plus informelle et expéditive que les circonstances, l’équité et la justice naturelle permettent.

Question en litige

[7] La division d’appel doit décider si elle devrait rejeter l’appel, rendre la décision que la division générale aurait dû rendre, renvoyer l’affaire à la division générale, confirmer, infirmer ou modifier la décision.

Droit applicable et analyse

[8] L’appelante interjette appel d’une décision datée du 1^er mai 2016 dans laquelle la division générale a rejeté l’appel de façon sommaire au motif qu’elle était convaincue que l’appel n’avait aucune chance raisonnable de succès.

[9] Il n’est pas nécessaire de demander la permission d’en appeler en vertu du paragraphe 53(3) de la Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social (Loi sur le MEDS), parce qu’un rejet sommaire de la part de la division générale peut faire l’objet d’un appel de plein droit. Comme il n’est pas nécessaire de tenir une autre audience, cet appel dont est saisie la division d’appel sera instruit conformément à l’alinéa 37a) du Règlement sur le Tribunal de la sécurité sociale.

[10] Aux termes du paragraphe 58(1) de la Loi sur le MEDS, les seuls moyens d’appel sont les suivants :

1. a) la division générale n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence;
2. b) elle a rendu une décision entachée d’une erreur de droit, que l’erreur ressorte ou non à la lecture du dossier;
3. c) elle a fondé sa décision sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.

[11] Les dispositions pertinentes de la Loi sur la SV concernant l’incapacité et le décès d’un requérant sont énoncées aux articles 28 et 29.

Critère juridique relatif au rejet sommaire

[12] Le paragraphe 53(1) de la Loi sur le MEDSpermet à la division générale de rejeter sommairement un appel si elle est convaincue que l’appel n’a aucune chance raisonnable de succès.

[13] Selon le paragraphe 59(1) de la Loi sur le MEDS, la division d’appel peut rejeter l’appel, rendre la décision que la division générale aurait dû rendre, renvoyer l’affaire à la division générale pour réexamen conformément aux directives qu’elle juge indiquées, ou confirmer, infirmer ou modifier totalement ou partiellement la décision de la division générale.

[14] En l’espèce, la division générale a énoncé la disposition législative applicable pour justifier un rejet sommaire de l’appel en invoquant, au paragraphe 3 de sa décision, le paragraphe 53(1) de la Loi sur le MEDS.

[15] Toutefois, il n’est pas suffisant de citer le libellé du paragraphe 53(1) de la Loi sur le MEDStraitant des rejets sommaires si l’on n’applique pas cette disposition comme il se doit. Après avoir établi le fondement législatif, la division générale doit aussi préciser le critère juridique applicable puis appliquer le droit aux faits.

[16] Au paragraphe 2 de sa décision, la division générale a demandé [traduction] « si l’appel devrait être rejeté de façon sommaire ».

[17] La division générale n’a pas précisé dans sa décision le critère juridique qu’elle a appliqué pour arriver à la conclusion qu’elle devait rejeter l’appel de façon sommaire.

Décision de la division générale

[18] Bien que la division générale n’ait pas énoncé le critère juridique qu’elle a appliqué, elle a cependant expliqué ce sur quoi elle s’est fondée pour rejeter l’appel de façon sommaire :

[traduction]

[31]  Selon la preuve, S. L. est décédée le 26 février 2013, et les demandes de RGC pour les périodes de versement de 2011/2012 et 2012/2013 ont été présentées le 18 mars 2013. Les demandes ont été présentées de façon post-mortem. Même si le paragraphe 29(1) de la Loi sur la SV permet des demandes de pension de la Sécurité de la vieillesse (SV) post-mortem, il ne permet pas les demandes de SRG post-mortem. Cette disposition législative est en vigueur depuis le 3 mai 2007. Par conséquent, le Tribunal estime que le paragraphe 29(1) de la Loi sur la SV n’est pas utile pour l’appelante.

[32] Le Tribunal comprend selon les observations de l’intimé que celui-ci accepte parfois une demande post-mortem si la demande a été signée par le client décédé et si la demande a été reçue par l’intimé dans un délai raisonnable à la suite du décès du client. Cette pratique est fondée sur la politique adoptée par l’intimé. Le Tribunal n’a pas la compétence d’élargir la portée de la politique de l’intimé ou de mettre en œuvre ses propres politiques. Le Tribunal interprète et applique les dispositions telles qu’elles sont énoncées dans la Loi sur la SV.

[33] Le Tribunal comprend de la correspondance relative à l’appel que les demandes de SRG ont été retardées en raison de difficultés à obtenir les renseignements fiscaux de l’ARC. Même si le Tribunal éprouve de la sympathie à l’égard de la succession, il ne s’agit pas d’un motif sur lequel le Tribunal peut se fonder pour accorder le versement de la SRG. La Loi sur la SV ne prévoit pas une exception pour les demandes qui sont retardées en raison de la difficulté d’un demandeur à obtenir les renseignements nécessaires pour compléter la demande.

[34] Selon le représentant de l’appelante dans sa correspondance relative à l’appel, la raison pour laquelle la défunte S. L. pourrait ne pas avoir présenté une demande de SRG après avoir atteint l’âge de 65 ans est parce qu’elle souffrait d’une invalidité ayant affecté sa capacité à gérer ses affaires. En gardant cet argument à l’esprit, le Tribunal a examiné la disposition relative à l’incapacité prévue au paragraphe 28.1 de la Loi sur la SV. Malheureusement, le Tribunal n’a pas été en mesure de juger que cette disposition aidait la cause de l’appelante.

[35] Cette disposition relative à l’incapacité permet à une demande d’être réputée avoir été présentée à une date antérieure à celle où elle a été déposée s’il est possible de démontrer que la personne visée par la demande était incapable de former ou d’exprimer l’intention de faire une demande de prestations. Le libellé de l’article 28.1 de la Loi sur la SV est rédigé d’une façon qui prévoit que la personne inapte est vivante au moment de la demande. La question de savoir si la succession peut se fonder sur un argument relatif à l’incapacité a fait l’objet d’un examen dans le passé par la Commission d’appel des pensions, et celle-ci a conclu que la disposition relative à l’incapacité ne pouvait pas être invoquée à la suite du décès de la personne concernée par l’incapacité (MDRH c. Kirby (27 novembre 2001), CP 17189 (CAP)).

[36] Le représentant de l’appelante n’a soulevé aucun argument concernant la raison pour laquelle la disposition relative à l’incapacité devrait s’appliquer à une succession ou la raison pour laquelle la décision Kirby ne devrait pas s’appliquer aux faits de l’espèce. En l’absence d’un tel argument, le Tribunal est d’accord avec les conclusions dans la décision Kirby et applique le principe de cette affaire à l’appel.

[37]  Pour les motifs énoncés ci-dessus, le Tribunal estime que l’appel n’a aucune chance raisonnable de succès.

[19] Étant donné que le membre de la division générale n’a pas précisé le critère juridique applicable à un rejet sommaire et n’a pas appliqué ce critère aux faits de l’affaire, la décision de la division générale est fondée sur une erreur de droit.

[20] Le critère juridique applicable au rejet sommaire est la première question à laquelle il faut répondre. C’est par la suite qu’il faut déterminer si l’intimé a commis, dans sa décision, une erreur de droit (ou un autre type d’erreur) relativement aux questions précises.

Invoquer les dispositions relatives à l’incapacité dans la Loi sur la SV à la suite du décès de la requérante

[21] La division générale a souligné que l’appelante avait invoqué la disposition relative à la Loi sur la SV et que cette disposition permet à une demande d’avoir été réputée comme ayant été reçue à une date antérieure à celle à laquelle elle a réellement été reçu s’il peut être démontré que la personne visée par la demande était incapable de former ou d’exprimer l’intention de présenter une demande de prestation à un moment antérieur à celui où la demande a été reçue.

[22] La division générale a conclu ce qui suit :

1. Le libellé de l’article 28.1 de la Loi sur la SV est rédigé d’une façon qui prévoit que la personne inapte est vivante au moment de la demande.
2. La question de savoir si la succession peut se fonder sur un argument relatif à l’incapacité a fait l’objet d’un examen dans le passé par la Commission d’appel des pensions, et celle-ci a conclu que la disposition relative à l’incapacité ne pouvait pas être invoquée à la suite du décès de la personne concernée par l’incapacité. Cette question était fondée sur la décision MDRH c. Kirby (27 novembre 2001), CP 17189 (CAP).

[23] Je souligne que la décision Kirby portait sur une demande de prestations de retraite du Régime de pensions du Canada, et non de prestations prévues par la Loi sur la SV. Les prestations conférées par les deux lois fédérales diffèrent, tout comme les dispositions relatives à l’incapacité. Par conséquent, la division générale a commis une erreur de droit en appliquant le principe de l’obider dicta dans la décision Kirby à l’espèce.

[24] En ce qui concerne les décisions de la CAP, bien qu’elles puissent être convaincantes, elles n’ont pas force exécutoire pour le Tribunal. La jurisprudence de la Cour d’appel fédérale a force exécutoire, mais il semble n’y en avoir aucune sur ce point particulier.

[25] Étant donné l’erreur de droit sur la question préliminaire du critère juridique applicable aux rejets sommaires et l’erreur de droit commise en se fondant sur la décision Kirby comme principe juridique établi selon lequel l’incapacité ne peut pas être invoquée pour toutes les affaires relatives à la SV, la division d’appel doit effectuer sa propre analyse et décider si elle doit rejeter l’appel, rendre la décision que la division générale aurait dû rendre, renvoyer l’affaire à la division d’appeler ou confirmer, infirmer ou modifier la décision : Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 RCS 235, 2002 CSC 33, au paragraphe 8, et paragraphe 59(1) de la Loi sur le MEDS.

Critère juridique à appliquer pour un rejet sommaire

[26] Bien que l’expression « aucune chance raisonnable de succès » n’ait pas été définie plus avant dans la Loi sur le MEDS aux fins de l’interprétation du paragraphe 53(1) de cette loi, le Tribunal fait observer que c’est une notion qui est utilisée dans d’autres domaines du droit et qui a fait l’objet de décisions antérieures de la division d’appel.

[27] Il semble exister trois catégories de jurisprudence quant aux décisions précédemment rendues par la division d’appel relativement à des rejets sommaires de la division générale :

1. AD-13-825 (J. S. c Commission de l’assurance-emploi du Canada, 2015 TSSDA 715); AD-14-131 (C. D. c Commission de l’assurance-emploi du Canada, 2015 TSSDA 594);
   AD-14-310 (M. C. c Commission de l’assurance-emploi du Canada, 2015 TSSDA 237);
   AD-15-74 (J. C. c Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2015 TSSDA 596). Il est clair à la lecture du dossier que l’appel est voué à l’échec, quels que soient les éléments de preuve ou les arguments qui pourraient être présentés à l’audience. Ce critère a été énoncé par la Cour d’appel fédérale dans les arrêts Lessard-Gauvin c. Canada (Procureur général), 2013 CAF 147, Sellathurai c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2011 CAF 1, et Breslaw c. Canada (Procureur général), 2004 CAF 264.
2. AD-15-236 (C.S. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2015 TSSDA 974), AD-15-297 (A.P. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2015 TSSDA 973), et AD-15-401 (A.A. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2015 TSSDA 1178). La division d’appel s’est posé les questions de savoir s’il y a une « question donnant matière à procès », c’est-à-dire s’il y a une question à trancher, et s’il y a un fondement quelconque à la demande, et ce, en qualifiant les causes d’« absolument sans espoir » (c.-à-d. vouées à l’échec) et de « faibles » (c.-à-d. peu solides, aux arguments peu convaincants), pour déterminer s’il était approprié de rejeter l’appel de façon sommaire. Dès lors qu’il existe un fondement factuel suffisant à l’appui de l’appel et que le résultat n’est pas « manifestement clair », il n’est pas opportun de rendre une décision de rejet sommaire. Il ne conviendrait pas non plus de rejeter de façon sommaire un appel dont le fondement est faible, car un tel appel suppose forcément d’évaluer le fond de l’affaire, et d’examiner et d’apprécier la preuve produite.
3. AD-15-216 (K.B. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2015 TSSDA 929). La division d’appel n’a pas formulé un critère juridique et a seulement cité le paragraphe 53(1) de la Loi sur le MEDS.

[28] J’estime que l’application des deux critères cités au paragraphe 27 de la présente décision mène au résultat suivant en l’espèce :

1. Il ne ressort pas clairement de la lecture du dossier que l’appel est voué à l’échec, quels que soient les éléments de preuve ou les arguments qui pourraient être présentés à l’audience.
2. De plus, il n'est pas clair s’il s’agit d’une affaire « sans aucun espoir », car il n’est pas requis en l’espèce d’évaluer le bien-fondé de l’affaire ou d’examiner la preuve.

[29] Le paragraphe 29(1) de la Loi sur la SV prévoit ce qui suit : « Par dérogation à toute autre disposition de la présente loi, les personnes éventuellement désignées par règlement, la succession, le liquidateur, l’exécuteur ou l’administrateur de la succession ou l’héritier d’une personne qui, avant son décès, aurait eu droit, une fois sa demande agréée, au versement d’une pension visée par la présente loi peuvent demander celle-ci dans l’année qui suit le décès. » (mis en évidence par la soussignée) À l’article 2, le mot « pension » est défini de la façon suivante : « Pension mensuelle dont le paiement est autorisé sous le régime de la partie I. » Le SRG n’est pas une pension mensuelle sous le régime de la partie I; il s’agit d’un « supplément de revenu prévu dans le cadre de la partie II » de la Loi sur la SV. Par conséquent, le paragraphe 29(1) de la Loi sur la SV, qui permet la présentation d’une demande de pension présentée par la succession, ne permet pas la présentation d’une demande de SRG post-mortem.

[30]  Même s’il est bien établi en droit que le paragraphe 29(1) de la Loi sur la SV ne permet pas la présentation de demandes de SRG post-mortem, il n’est pas établi en droit que l’incapacité ne peut pas être invoquée à la suite du décès du requérant pour toutes les affaires relevant de la Loi sur la SV et, plus particulièrement, dans le cas d’une demande de SRG.

[31] L’article 28.1 de la Loi sur la SV prévoit les dispositions applicables dans les situations d’incapacité chez un requérant. Le paragraphe 28.1(1) prévoit ce qui suit : « [...] une demande de prestation a été faite [...] » Le mot « prestation » signifie « [p]ension, supplément ou allocation » au sens de l’article 2 de la Loi sur la SV. Le libellé de l’article 28.1 n’exclut pas expressément une demande de SRG.

[32] Par conséquent, dans le cas de l’incapacité, même si une demande de SRG ne peut pas être présentée de façon post-mortem, les dispositions relatives à l’incapacité, s’il y a lieu, déclarent que la demande a été présentée à une date antérieure. Si la demande de la requérante a été déclarée comme ayant été présentée à une date antérieure à son décès, la demande est donc réputée comme n’ayant pas été présentée de façon post-mortem.

[33] En ce qui concerne cette question en soi, il ne ressort pas clairement de la lecture du dossier que l’appel est voué à l’échec, quels que soient les éléments de preuve ou les arguments qui pourraient être présentés à l’audience. Pour trancher cette question, il faut effectuer une appréciation sur le fond de l’affaire ou un examen de la preuve.

[34] Après avoir examiné l’avis d’appel de l’appelante et ses observations, le dossier de la division générale, la décision rendue par la division générale ainsi que les décisions précédentes rendues par la division d’appel relatives aux rejets sommaires, et après avoir appliqué le critère juridique pertinent aux rejets sommaires, j’accueille l’appel.

Directives à la division générale

[35] L’affaire sera renvoyée à la division générale avec les directives ci-dessous.

[36] Les renseignements contextuels comprennent ce qui suit :

1. En raison des modifications apportées à la Loi sur la SV en 2007, les demandes de SRG post-mortem reçues le 3 mai 2007 ou après cette date ont été rejetées par l’intimé.
2. En l’espèce, l’appelante fait valoir que le trouble médical de la requérante la rendait incapable de prendre soin de ses affaires depuis au moins mars 2012. Elle a reçu un diagnostic de sclérose latérale amyotrophique en mars 2012, elle était incapable de s’occuper de ses affaires à ce moment-là, elle a été hospitalisée en août 2012 et elle a dû être transférée dans un établissement de soins à long terme en décembre 2012. Son fils a été nommé procureur en mai 2012, mais ce n’est qu’après le transfert de la requérante dans un établissement de soins à long terme qu’il a été mis au courant du fait qu’elle n’avait pas reçu le SRG et il a commencé le processus de demande au nom de la requérante. Cela demandait l’obtention de renseignements de la part de l’ARC, de l’intimé et d’autres sources, processus ayant causé un retard dans la présentation de la demande de SRG. L’époux de la requérante était atteint de la maladie d’Alzheimer depuis 2004, et la requérante avait pris soin de son époux jusqu’à ce qu’elle ne soit plus apte à le faire. La preuve concernant ces circonstances pourrait devoir faire l’objet d’un examen et être soupesée par le juge des faits.
3. L’appelante a présenté une demande de SRG qui a été reçue par l’intimé le 17 mars 2013. La requérante est décédée le 26 février 2013.
4. L’appelante fait valoir que l’intimé a déclaré qu’une demande de SRG n’est pas traitée comme ayant été présentée de façon post-mortem si elle est présentée dans un délai raisonnable à la suite du décès. L’appelante a présenté la demande le plus tôt possible, et l’intimé l’a reçue 19 jours après le décès de la requérante. L’appelante croit qu’il s’agissait d’un délai raisonnable.
5. L’appelante prétend également que la requérante était incapable de former ou d’exprimer l’intention de présenter une demande de SRG depuis mars 2012 (jusqu’à son décès) et elle se fonde sur cette incapacité en plus d’autres facteurs (comme le délai de la réponse de l’ARC, les circonstances familiales et ses meilleurs efforts déployés pour présenter la demande le plus tôt possible).

[37] Comme il a été mentionné précédemment, le rejet sommaire n’est pas approprié dans le cadre de l’appel. La division générale doit :

1. déterminer si des observations supplémentaires des parties sont nécessaires;
2. déterminer le mode d’audience requis;
3. envoyer un avis d’audience aux parties.

[38] Les questions juridiques que la division générale doit trancher sont notamment les suivantes :

1. la question de savoir si la demande de SRG a été présentée [traduction] « dans un délai raisonnable à la suite du décès » de la requérante de façon à ce que l’intimé ne puisse pas [traduction] « considérer la demande comme ayant été présentée de façon post‑mortem »;
2. la question de savoir si les dispositions relatives à l’incapacité prévues par la Loi sur la SV (article 28.1) sont applicables dans les cas suivants :
   1. une demande de SRG généralement,
   2. une demande de SRG présentée de façon post-mortem;
3. si les dispositions relatives à l’incapacité s’appliquent, la question de savoir si la requérante était atteinte d’ [traduction] « incapacité » conformément à l’article 28.1 de la Loi sur la SV.

Conclusion

[39] L’appel est accueilli, et l’affaire sera renvoyée à la division générale du Tribunal aux fins de réexamen conformément aux motifs et aux directives figurant dans la présente décision.