Sécurité de la vieillesse (SV) et Supplément de revenu garanti (SRG)

Décision et motifs

Décision

[1] La demande de permission d’en appeler du requérant est rejetée.

Aperçu

[2] Le requérant, aujourd’hui âgé de 70 ans, a demandé une pension de la Sécurité de la vieillesse (SV) et le Supplément de revenu garanti (SRG) en décembre 2015. Dans sa demande de la SV, il a affirmé avoir résidé au Canada toute sa vie.

[3] Le ministre a accueilli les deux demandes en date de juillet 2015, soit le mois suivant le 65^e anniversaire du requérant. Toutefois, comme le ministre avait des réserves au sujet du numéro d’assurance sociale [traduction] « inactif » du requérant, il a aussitôt suspendu le versement des prestations en attendant la fin d’une enquête menée sur sa résidence canadienne. En octobre 2018, le ministre a rétabli la pension de la SV du requérant, mais a mis fin au SRG. Il a remarqué que le requérant n’avait pas consenti aux entrevues ni répondu aux demandes de documentation. Le ministre a maintenu cette décision après révision en avril 2020.

[4] Par la suite, le requérant a interjeté appel de la décision du ministre à la division générale du Tribunal de la sécurité sociale. Son avis d’appel^{Footnote 1} était accompagné d’une liste d’exigences procédurales que le requérant voulait que la division générale traite sans délai. Le requérant souhaitait notamment que le Tribunal divulgue le nom de la membre qui s’occuperait de son cas. Dans des documents déposés ultérieurement, le requérant a réitéré ses demandes antérieures et a soulevé d’autres questions procédurales^{Footnote 2}.

[5] La division générale a organisé une conférence préparatoire à l’audience vers la fin août pour discuter des questions soulevées. Le requérant a demandé plus de temps pour se préparer à la conférence, mais la division générale a rejeté sa demande, car selon elle, la conférence ne nécessitait qu’un minimum de préparation. Comme le requérant n’a pas participé à la conférence, la division générale a rendu une décision interlocutoire, ou préliminaire, sur la première série de questions procédurales soulevées par le requérant. La division générale a jugé qu’aucune de ces questions n’était fondée^{Footnote 3}.

[6] Entre-temps, le requérant avait déjà présenté une demande de permission d’en appeler à la division d’appel^{Footnote 4}. Il prétendait que la division générale n’avait pas agi équitablement ou n’avait pas exercé sa compétence en refusant de lui divulguer le nom de la membre responsable de son dossier. Après que la division générale a rendu sa décision interlocutoire, le requérant a déposé d’autres observations. Dans celles-ci, il affirmait notamment que le Tribunal avait [traduction] « perdu le contrôle de ses propres processus » en s’en remettant illégalement au Service canadien d’appui aux tribunaux administratifs (SCDATA)^{Footnote 5}. Il a également énuméré de nombreuses irrégularités procédurales dans le traitement de son dossier qui, selon lui, avaient était commises par Service Canada, le SCDATA et le Tribunal.

[7] J’ai pour tâche de décider si l’appel du requérant aurait une chance raisonnable de succès.

Questions en litige

[8] Selon la Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social (Loi sur le MEDS), il existe seulement quatre moyens d’appel à la division d’appel. Une partie requérante doit démontrer que la division générale : i) n’a pas respecté l’équité procédurale; ii) a commis une erreur de compétence; iii) a commis une erreur de droit; ou iv) a fondé sa décision sur une erreur de fait importante^{Footnote 6}.

[9] Normalement, un appel peut aller de l’avant seulement si la division d’appel accorde d’abord la permission d’en appeler^{Footnote 7}. La division d’appel accordera cette permission si elle est convaincue que l’appel a une chance raisonnable de succès^{Footnote 8}. Il s’agit d’un critère assez facile à remplir. Cela signifie que la partie requérante doit présenter au moins une cause défendable^{Footnote 9}.

[10] À cette étape préliminaire, je dois trancher les questions suivantes :

Question en litige n^o 1 : La division d’appel a-t-elle compétence pour examiner une demande de permission d’appeler d’une décision interlocutoire?

Question en litige n^o 2 : Peut-on soutenir que la division générale a commis une erreur en rejetant les exigences procédurales du requérant dans sa décision interlocutoire?

Analyse

Question en litige n^o 1 : La division d’appel a-t-elle compétence sur les décisions interlocutoires?

[11] La décision de la division générale, datée du 3 septembre 2020, est une décision interlocutoire, étant donné que le bien-fondé de l’appel concernant la décision découlant de la révision du ministre n’a pas encore été déterminé. Se pose donc la question préliminaire de savoir si la division d’appel a compétence pour traiter cette demande de permission d’en appeler avant que la division générale n’ait rendu une décision définitive.

[12] J’ai demandé aux parties de déposer des observations à ce sujet. Le ministre n’a pas répondu. Le requérant a déposé un mémoire^{Footnote 10}, mais celui-ci ne traitait pas directement de la question.

[13] Il y a seulement une disposition législative qui régit les circonstances dans lesquelles la division d’appel peut examiner une question. Au titre de l’article 56 de la Loi sur le MEDS, « il ne peut être interjeté d’appel à la division d’appel sans permission ». Il n’y a aucune exception pour les décisions interlocutoires, les questions procédurales ou toute combinaison des deux. Une seule exception est possible : lorsqu’on interjette appel d’un rejet sommaire de la division générale. Dans le cas présent, l’appel du requérant ne découle pas d’un rejet sommaire.

[14] Dans l’arrêt Szczecka c Canada^{Footnote 11}, la Cour d’appel fédérale a rejeté une demande de contrôle judiciaire d’une décision interlocutoire parce que les réparations prévues dans le cadre administratif applicable n’avaient pas été épuisées. La Cour d’appel fédérale a expliqué le fondement de ce principe dans l’arrêt Canada c CB Powell Limited^{Footnote 12} :

[L]es parties ne peuvent s’adresser aux tribunaux tant que le processus administratif suit son cours. Il s’ensuit qu’à défaut de circonstances exceptionnelles, ceux qui sont insatisfaits de quelque aspect du déroulement de la procédure administrative doivent exercer tous les recours efficaces qui leur sont ouverts dans le cadre de cette procédure. Ce n’est que lorsque le processus administratif a atteint son terme ou que le processus administratif n’ouvre aucun recours efficace qu’il est possible de soumettre l’affaire aux tribunaux.

[15] En gardant ce principe à l’esprit, la division d’appel a adopté deux approches concernant les décisions interlocutoires :

• Dans la plupart des cas^{Footnote 13}, la division d’appel a décidé qu’il ne devrait y avoir aucun appel immédiat d’une décision interlocutoire, sauf dans des circonstances exceptionnelles, tant que la division générale reste saisie de l’affaire.
• Dans un petit nombre de cas^{Footnote 14}, la division d’appel a interprété la jurisprudence pertinente comme signifiant que le recours aux tribunaux n’est possible qu’une fois que toutes les réparations sur le plan administratif sont épuisées. Par conséquent, l’arrêt Powell et les affaires connexes n’empêchent pas les appels de décisions interlocutoires dans le cadre administratif établi par la loi.

[16] Mon choix se porte davantage sur la deuxième approche. L’article 55 de la Loi sur le MEDS prévoit ceci : « Toute décision de la division générale peut être portée en appel devant la division d’appel par toute personne qui fait l’objet de la décision [...] » [mis en évidence par le soussigné]. La Cour suprême du Canada a déclaré que les dispositions législatives devraient être interprétées de manière à donner aux mots leur sens ordinaire le plus évident, lequel est conforme au contexte et à l’objet du texte dans lequel ils figurent^{Footnote 15}.

[17] Même si les membres du Tribunal ne sont pas liés par les décisions antérieures de leurs collègues, ils ne devraient pas en déroger sans raison valable. Selon mon interprétation de l’article 55 de la Loi sur le MEDS et de la jurisprudence pertinente, je vois une raison valable de déroger des décisions antérieures de la division d’appel, dans lesquelles les appels interlocutoires ont été jugés prématurés.

[18] Compte tenu du libellé de l’article 55 de la Loi sur le MEDS selon lequel « toute » décision de la division générale peut être portée en appel devant la division d’appel, j’ai décidé que j’ai compétence pour traiter la présente demande de permission d’en appeler.

Question en litige n^o 2 : Peut-on soutenir que la division générale a commis une erreur en rejetant les exigences procédurales du requérant?

[19] Le requérant a déposé une longue série d’observations écrites pour accompagner sa déclaration selon laquelle il a été victime de différentes irrégularités procédurales, commises d’abord par Service Canada, puis par le Tribunal. Il affirme que la division générale avait tort sur toute la ligne lorsqu’elle a conclu que son droit à l’équité n’avait pas été compromis ou menacé.

[20] Bon nombre des observations que le requérant a déposées auprès de la division d’appel reflètent les arguments qu’il a déjà présentés à la division générale. Il a aussi passé beaucoup de temps dans ses observations à expliquer pourquoi le ministre a eu tort de mettre fin à ses prestations. Je ne peux tenir compte d’aucun de ces éléments. Selon les paramètres étroits de la Loi sur le MEDS, je n’ai pas le mandat de réévaluer les éléments de preuve ou de traiter à nouveau les demandes de prestations sur le fond. Toutefois, j’ai le droit d’examiner la décision interlocutoire de la division générale pour décider s’il est possible de soutenir que la membre responsable de l’affaire a commis les erreurs soulevées dans les moyens d’appel.

Il est impossible de soutenir que la division générale a commis une erreur en refusant d’émettre une ordonnance de conformité au Règlement sur le Tribunal de la sécurité sociale

[21] Les articles 5 à 9 du Règlement sur le Tribunal de la sécurité sociale (Règlement sur le TSS) portent sur le dépôt de documents auprès du Tribunal ainsi que l’obligation du Tribunal de transmettre les documents déposés aux autres parties d’une instance. Le requérant prétend que la division générale a ignoré des erreurs quant à la façon dont le Tribunal a géré le dossier documentaire, notamment les éléments suivants :

• la division générale ne lui a pas envoyé la copie de deux documents^{Footnote 16};
• la division générale n’a pas ajouté quatre lettres du requérant dans le dossier d’appel^{Footnote 17};
• la division générale a modifié ou omis des documents que le requérant avait envoyés au Tribunal.

La division générale a examiné ces allégations en détail et a conclu qu’aucune d’entre elles n’avait de fondement. Tout d’abord, elle a jugé que le Tribunal avait bel et bien envoyé les deux documents au requérant. Cependant, comme il ne semblait pas les avoir reçues, la division générale a demandé au greffe du Tribunal de lui en envoyer de nouvelles copies^{Footnote 18}. Ensuite, elle a confirmé que les quatre lettres du requérant avaient été reçues et ajoutées au dossier, même si trois d’entre elles n’avaient pas été communiquées au ministre. La division générale a ordonné que la situation soit corrigée. Enfin, comme le requérant n’avait fourni aucun détail sur les modifications ou les omissions présumées, la division générale n’a trouvé aucun élément indiquant que des documents au dossier avaient été altérés.

[22] Le requérant prétend aussi que la division générale n’a rien fait pour remédier à ce qu’il décrit comme une duplication et une désorganisation dans les documents déposés par le ministre. Je note que le requérant n’a pas présenté cet argument à la division générale, de sorte que l’on ne peut pas reprocher à la membre qui s’occupe du dossier de ne pas l’avoir abordé dans sa décision. Même en supposant que l’allégation du requérant est vraie, celui-ci n’a cité aucune disposition législative ni aucun règlement obligeant une partie à fournir une table des matières ou à [traduction] « mettre de l’ordre » dans ses observations. Le requérant n’a pas non plus expliqué comment un dossier en désordre aurait pu compromettre considérablement son droit à l’équité procédurale.

[23] En tant que juge des faits, la division générale avait le droit de soupeser les éléments de preuve portés à sa connaissance et de tirer des conclusions raisonnables concernant les allégations du requérant. En général, elle a conclu que le Tribunal avait agi conformément au Règlement sur le TSS, bien qu’elle ait noté des lacunes mineures dans la divulgation des documents et qu’elle ait rapidement ordonné des mesures correctives. Je ne relève aucune erreur dans les conclusions de la division générale et je ne vois pas en quoi la conduite de la division générale a nui aux intérêts du requérant avant la tenue de l’audience sur le bien-fondé de son dossier lié à la SV et au SRG.

Il est impossible de soutenir que la division générale a commis une erreur en refusant d’ajouter des parties à l’instance

[24] Le requérant a demandé au Tribunal d’ajouter deux représentants du gouvernement comme parties à l’instance. Je ne vois pas comment il est possible de soutenir que la division générale a commis une erreur en refusant de le faire. Comme l’a mentionné la division générale, le Tribunal peut mettre en cause dans l’instance toute personne que la décision « intéresse directement », s’il est convaincu que c’est réellement le cas^{Footnote 19}. La division générale a également cité un arrêt de la Cour d’appel fédérale qui définissait le terme « intérêt direct » comme étant tout ce qui impose des obligations en droit à une personne ou tout ce qui a une incidence claire sur les droits de cette personne.

[25] Rien n’indique que la division générale ait commis une erreur en interprétant le droit ou en appliquant les faits au droit. Comme l’a souligné la division générale, la sous ministre adjointe de la région de l’Ontario de Service Canada est une employée du ministère de l’Emploi et du Développement social, et le ministre responsable de ce ministère fait déjà partie de cette instance. En ce qui concerne l’administrateur en chef du SCDATA, la division générale n’a trouvé aucune information à l’appui de l’allégation du requérant selon laquelle ce représentant avait empêché le Tribunal d’ordonner au ministre de réviser la décision de suspendre ses prestations de la SV et du SRG. Selon moi, dans les deux cas, la division générale a conclu à juste titre que l’issue de l’appel du requérant n’aurait aucune incidence sur les droits des représentants.

[26] Le requérant estime que le Tribunal s’en remet illégalement au SCDATA qui, selon lui, rejette les demandes et les appels à moins qu’ils ne soient préalablement accueillis par Service Canada. Le requérant a fait cette allégation à la division générale et il la réitère à la division d’appel. Je ne vois aucune raison de réexaminer cet argument si la division générale l’a déjà dûment pris en considération.

Il est impossible de soutenir que la division générale a commis une erreur en refusant de confirmer que l’avis d’appel d’avril 2020 du requérant a été retiré sans préjudice

[27] Le requérant affirme avoir déposé un avis d’appel auprès de la division générale qu’il a apparemment retiré avant d’en déposer un nouveau le 25 mai 2020. La division générale a refusé de rendre une décision sur cet avis d’appel retiré puisqu’elle avait seulement accès aux documents qui portaient sur l’instance dont elle était saisie.

[28] Selon moi, il n’est pas possible de soutenir que la division générale a commis une erreur en refusant d’exercer sa compétence sur cette question ou concernant tout autre moyen d’appel. Pour des raisons qu’il n’a pas dévoilées, le requérant a retiré son premier appel et en a simplement déposé un deuxième le mois suivant. Je ne vois pas en quoi le fait de devoir déposer un nouvel appel ni en quoi le refus de la division générale de confirmer que le premier avis d’appel du requérant a été retiré [traduction] « sans préjudice » a gravement nui aux intérêts du requérant.

[29] Le requérant a également contesté la conclusion de la division générale selon laquelle la décision découlant de la révision du ministre a été rendue en avril 2020^{Footnote 20}. En effet, il a fait valoir qu’il s’agissait d’une réponse à sa lettre qui n’était pas une demande de révision. À mon avis, il n’est pas non plus possible de soutenir que la division générale a commis une erreur sur ce point. Le ministre a estimé que sa lettre d’avril 2020 était une décision découlant d’une révision, et il n’y a aucun fondement juridique qui puisse permettre de contester cela. Il importe peu que la décision ait été rendue en avril 2020 ou avant. Ce qui compte dans le cadre de l’instance de la division générale, c’est qu’une décision découlant d’une révision ait bel et bien été rendue. Le ministre a sans aucun doute mis plus de temps à terminer sa révision que le requérant l’aurait souhaité, mais je ne vois pas en quoi ce retard, s’il s’agissait bien d’un retard, a gravement nui aux intérêts du requérant.

Il est impossible de soutenir que la division générale a commis une erreur en refusant d’accélérer l’appel du requérant

[30] La division générale a rejeté la demande du requérant de traiter et de trancher son appel [traduction] « immédiatement », parce qu’elle ne croyait pas qu’il était vraiment intéressé à ce que son appel soit tranché le plus rapidement possible : « Il a démontré à plusieurs reprises qu’il avait tendance à faire obstacle à l’appel sans raison valable^{Footnote 21} ».

[31] Encore une fois, selon moi, il n’existe aucune cause défendable relativement à ce point. La décision d’accélérer ou non le traitement d’un appel est discrétionnaire. La division générale a fondé sa décision sur le refus du requérant de participer à une conférence préparatoire à l’audience. La membre responsable du dossier avait organisé cette conférence afin de clarifier les questions en litige et de discuter des nombreuses questions procédurales qui font maintenant l’objet de l’appel. En tant que juge des faits, la division générale avait le pouvoir d’examiner la conduite du requérant et de tirer des conclusions logiques. Je ne vois aucune raison d’intervenir dans la conclusion de la division générale.

Il est impossible de soutenir que la division générale a commis une erreur en refusant d’organiser une conférence de règlement

[32] À un moment donné au cours de la procédure, le requérant a demandé la tenue d’une conférence de règlement, mais la division générale n’a pas jugé utile d’en organiser une.

[33] À mon avis, il n’est pas possible de soutenir que la division générale a commis une erreur en rejetant la demande du requérant. Selon l’article 17 du Règlement sur le TSS, le Tribunal « peut » tenir une conférence de règlement pour trancher un appel. Encore une fois, l’utilisation du mot « peut » donne à penser que la décision est discrétionnaire, et dans la présente affaire, je n’ai rien vu indiquant que la division générale a exercé son pouvoir discrétionnaire de manière peu judicieuse.

[34] La division générale a noté que le requérant n’avait pas expliqué la raison pour laquelle il souhaitait une conférence de règlement. Elle a ensuite émis de [traduction] « sérieuses réserves » quant au fait que le requérant tenterait de résoudre les questions de bonne foi, étant donné sa réticence à participer à une conférence préparatoire à l’audience. Je ne vois aucune raison d’infirmer une décision discrétionnaire de la division générale. En effet, la division générale s’est fiée aux éléments dont elle disposait pour présenter des raisons justifiant sa décision.

Il est impossible de soutenir que la division générale a commis une erreur en refusant d’examiner l’appel du requérant sur le fond

[35] Le requérant a notamment demandé à la division générale de conclure sans tarder que ses prestations de la SV et du SRG avaient pris fin sans motif ni préavis. La division générale a rejeté cette demande, car celle-ci portait sur le fond de l’appel du requérant. Selon la division générale, il serait préférable de trancher ces questions au cours d’une audience où les deux parties auraient l’occasion de présenter leurs arguments pour appuyer leur position respective.

[36] Je comprends pourquoi le requérant souhaite une solution instantanée à ce qu’il considère comme une conduite oppressive du ministre, mais on ne peut pas reprocher à la division générale de vouloir prendre son temps pour que justice soit faite.

Il est impossible de soutenir que la division générale n’a pas agi équitablement en refusant de divulguer plus tôt le nom de la membre responsable du dossier

[37] Le 10 août 2020, le requérant a écrit au Tribunal pour lui demander de divulguer le nom de la membre responsable de son dossier. Il a déclaré que les principes fondamentaux de la justice lui conféraient le droit de savoir qui instruirait son appel. La division générale n’a pas immédiatement répondu à sa demande. Cependant, à peine une semaine plus tard^{Footnote 22}, la membre responsable a organisé une conférence préparatoire à l’audience le 28 août 2020 pour se présenter aux parties et discuter de différentes questions préliminaires.

[38] Comme il a été mentionné, le requérant n’a pas participé à la conférence. Dans sa décision interlocutoire, la membre responsable du dossier a écrit qu’elle n’avait aucune raison de divulguer son nom à l’avance et que, dans tous les cas, la question était désormais sans objet, ou ne valait pas la peine d’être débattue, puisque son nom figurait sur la page couverture de la décision.

[39] Aujourd’hui, comme alors, le requérant soutient que la division générale a manqué à un principe de justice naturelle en ne divulguant pas immédiatement le nom de la membre responsable sur demande. J’estime que cet argument n’est pas fondé. Comme l’a souligné la division générale, le requérant n’a jamais cité d’autorité juridique qui oblige le Tribunal à divulguer le nom des membres sur demande. D’ailleurs, je ne vois pas en quoi le droit du requérant à l’équité procédurale a été compromis : le requérant a demandé le nom de la membre responsable le 10 août, et le Tribunal lui a donné l’occasion de le connaître dès le 28 août, soit à peine deux semaines et demie plus tard. Bien que le requérant n’ait pas participé à la conférence préparatoire à l’audience, comme l’a noté la division générale, il a reçu le nom de la membre par écrit le 3 septembre. Je ne vois pas en quoi cette série d’événements a nui aux intérêts du requérant.

Il est impossible de soutenir que l’avis de conférence préparatoire à l’audience de la division générale était invalide

[40] À l’audience de la division générale, le requérant a soutenu que certains documents, dont l’avis de conférence préparatoire à l’audience, étaient invalides parce qu’ils n’étaient pas signés par une ou un membre du Tribunal. La division générale a conclu que cette observation était sans fondement. Selon moi, il n’est pas possible de soutenir que la division générale a commis une erreur en tirant une telle conclusion. Comme l’a noté la division générale, il n’y a aucune disposition dans la Loi sur le MEDS ou dans le Règlement sur le TSS qui exige qu’un avis d’audience soit signé par une ou un membre ni même par qui que ce soit.

[41] Le requérant soutient maintenant que la division générale n’a pas agi équitablement en organisant une conférence préparatoire à l’audience et en rendant une décision interlocutoire prématurément. Il prétend qu’il n’a pas eu assez de temps pour recevoir les documents de la part du ministre.

[42] À mon avis, cet argument n’a aucune chance raisonnable de succès en appel. La division générale a précisé qu’elle tenait une conférence préparatoire à l’audience simplement pour planifier l’audience à venir au sujet de l’admissibilité du requérant au SRG. Dans son avis ainsi que dans une communication subséquente, la division générale a insisté sur le fait que la conférence nécessitait seulement [traduction] « un minimum de préparation », puisqu’elle porterait sur les questions procédurales plutôt que les questions de fond^{Footnote 23}. Aucune des parties n’était obligée de déposer des documents écrits avant la conférence préparatoire à l’audience. De plus, le requérant n’avait aucune raison de s’attendre à ce que le ministre le fasse. Il n’était donc pas raisonnable de s’attendre à ce que la division générale reporte la conférence préparatoire à l’audience ou attende avant de rendre sa décision interlocutoire, étant donné qu’il était peu probable que le ministre réponde aux exigences procédurales du requérant. D’ailleurs, il est difficile de voir en quoi le requérant était désavantagé si la division générale jugeait bon d’aller de l’avant sans la participation du ministre.

Conclusion

[43] Pour les motifs énoncés précédemment, j’ai conclu qu’aucun des arguments du requérant n’aurait de chance raisonnable de succès en appel. Selon moi, il n’est pas possible de soutenir que la division générale a commis une erreur lorsqu’elle a décidé que les exigences procédurales du requérant n’étaient pas fondées.

[44] Par conséquent, la permission d’en appeler est refusée. La division générale peut reprendre sa procédure.